نظام اداري لاغر مي شود؟

آيا تهران، موضوع كاهش شمار كاركنان دولت با هدف افزايش كارآمدي دستگاههاي اجرايي و تقويت خصوصي سازي يكي از موضوعات چالشي و موردبحث در جامعه ما طي سالهاي اخير بوده و براي تحقق آن نيز تاكنون راهكاري بسياري از سوي كارشناسان مطرح يا از سوي دولت به اجرا درآمده است.

كاهش ميزان استخدام نيرو در ادارات دولتي، تشويق به خروج آنان از چرخه اداري از طريق بازنشستگي پيش از موعد يا بازخريدشدن آنها، ارايه تسهيلات به كاركناني كه از پايتخت خارج شوند، واگذاري بخشي از وظايف دستگاههاي اجرايي به بخش خصوصي و اقداماتي نظير آن از جمله اقدامات دولتهاي نهم و دهم طي پنج سال اخير بوده كه توانسته است تا حدي از شمار سه ميليون نفري كارمندان بكاهد.

با اين حال، يكي از بهترين راهكارها براي تحقق چنين سياستي، پيش بيني و تصويب قوانين لازم بويژه در چارچوب برنامه پنجم توسعه پنجساله اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور به شمار مي رود كه هم اكنون در صحن مجلس شوراي اسلامي در حال بررسي و تصويب است.

دولت با همين هدف در لايحه خود، مواد مهمي را پيش بيني و تقديم مجلس كرده بود اما در جريان رسيدگي به آن در مجلس، اگرچه برخي از اين مواد تصويب شده اما مواد ديگري نيز يا از لايحه بطور كلي حذف و يا براي بررسي مجدد به كميسيون تلفيق برنامه ارجاع شده است.

به عبارت ديگر، اگرچه نمايندگان مجلس در جريان بررسي مواد مربوط به نظام اداري در لايحه برنامه پنجم توسعه در هفته گذشته تصميماتي را اتخاذ كردند كه به نفع افزايش كارآمدي و كاهش شمار كاركنان آن است اما اين هدف زماني بهتر و بيشتر تحقق خواهد يافت كه آنها هنگام بررسي مجدد برخي مواد در كميسيون تلفيق، همراهي خود را در اين زمينه با دولت نشان دهند.

نگاهي گذرا به وضعيت بخش نظام اداري در لايحه برنامه پنجم توسعه كه مواد 52 تا 65 آن را در بر مي گيرد، از جمله موضوعات بحث انگيز در صحن علني مجلس بود كه دورنماي نظام اداري كشور را براي پنج سال آينده تعيين مي كند.

يكي از مهمترين موضوعات يادشده، موافقت مجلس با موادي بود كه به طور صريح يا ضمني از كاهش شمار كاركنان دولت سخن مي گويد. از جمله اين مواد كه مجلس آن را به تصويب رساند، ماده مكرر 65 لايحه است كه به صراحت مي گويد: «تعداد كل كاركنان هر دستگاه در تصدي‌هاي قابل واگذاري(اعم از رسمي، پيماني، قراردادي، كار معين و مشخص، ساعتي و عناوين مشابه) به‌استثناء اعضاء هيأت علمي سالانه حداقل دو درصد كاهش مي‌يابد.»

مجلس همچنين با تصويب 'ممنوعيت بكارگيري افراد بازخريد يا بازنشسته' در طول پنج سال آينده، گام مهم ديگري در جهت نوسازي نظام اداري و ايجاد اشتغال در كشور برداشت.

بر اساس مصوبه مجلس، 'هرگونه به‌كارگيري افرادي كه در اجراي قوانين و مقررات، بازخريد يا بازنشسته شده يا مي‌شوند(به‌استثناء مقامات و اعضاء هيأت علمي و ايثارگران، فرزندان شهداء و جانبازان 70 درصد) در دستگاههاي اجرائي و عمومي ممنوع است و هرگونه پرداخت از هر محل و تحت هر عنوان به افراد بازنشسته و بازخريد توسط دستگاههاي مذكور مجوز قانوني ندارد.'

اين موضوع كه در قالب ماده 65 مكرر لايحه برنامه پنجم مطرح شده بود، با 121 راي موافق، 33 راي مخالف و 12 راي ممتنع از مجموع 198 نماينده حاضر در صحن مجلس تصويب شد تا همراهي مجلس را در اين زمينه با دولت نشان دهد.

مجلس همچنين با هدف فراهم كردن شرايط كنترل بيشتر وضعيت دستگاههاي اجرايي از نظر افزايش نيرو تصويب كرد كه جذب نيروي انساني به صورت رسمي يا پيماني در ادارات فقط بايد از طريق آزمون عمومي صورت گيرد.

مجلس ' به‌منظور ساماندهي و كاهش نيروي انساني و كوچك‌سازي دولت؛ هرگونه انتقال به كلان‌شهرها جز درمورد مقامات و درموارد خاص' را نيز در طول 5 سال آينده ممنوع اعلام كرد.

براساس اين مصوبه ؛ هرگونه انتقال و مأموريت بيش از شش ماه نيز در يك نوبت يا چند نوبت از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي به وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركتهاي دولتي به‌استثناي مقامات،ممنوع است.

البته، موضوع ممنوعيت انتقال به كلان شهرها در جلسه علني چهارشنبه گذشته مجلس مورد اعتراض برخي نمايندگان قرار گرفت.

'فرهاد تجري ' نماينده قصرشيرين و عضو كميسيون حقوقي و قضايي يكي از اين نمايندگاني بود كه با دادن اخطار قانون اساسي اعلام كرد نمايندگان با راي خود دولت را از استفاده از نخبگان و كارشناسان باتجربه محروم كردند.

اما، محمدحسن ابوترابي فرد نايب رئيس مجلس با بيان اين كه اخطار و تذكر تجري وارد نيست، تاكيد كرد: «طبق قانون اساسي اين امر به استناد قانون بلامانع است و از سوي ديگر، طبق تبصره بند ماده مذكور، موارد خاص با تشخيص كارگروهي با عضويت نمايندگان معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور و دستگاه متبوع بررسي خواهد شد.»

* بحث بر سر كاهش شمار وزارتخانه ها
اما در كنار اين مصوبات كه مي تواند به اهداف برنامه هاي پنجساله توسعه و دولت براي كاهش شمار كاركنان دستگاههاي اجرايي كمك كند، مواد مهم ديگري نيز در لايحه پيشنهادي دولت وجود داشت كه نمايندگان مجلس به تشخيص خود هنگام تصويب نهايي لايحه، آن را حذف كرده يا براي بررسي بيشتر به كميسيون تلفيق ارجاع دادند.

يكي از مهمترين مواد لايحه دولت كه مجلس نيز در باره آن بحث بسياري كرد اما نهايتا نتوانست به جمع بندي در باره آن برسد و در نتيجه، موضوع براي بررسي بيشتر به كميسيون تلفيق ارجاع شد، موضوع 'كاهش شمار وزارتخانه ها از 21 به 17 وزارتخانه' از طريق ادغام برخي از آنها بود.

ماده 55 لايحه پيشنهاد كرده است به منظور كاهش حجم دولت و تسهيل در روند امور اداري، دولت مكلف شود يك يا چند وزارتخانه را با حفظ حدود و اختيارات قانوني خود به نحوي در وزارتخانه هاي ديگر ادغام كند كه تا پايان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانه ها از 21 وزارتخانه به 17 وزارتخانه كاهش يابد.

بر اساس اين ماده، دستگاه هاي اجرائي بايد در چارچوب مقررات فصل دوم قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و ماده 9 قانون مديريت خدمات كشوري، نسبت به واگذاري و اداره تصدي هاي قابل واگذاري خود اقدام كنند.

'علي عباسپور تهراني فرد' نماينده تهران و رييس كميسيون آموزش و تحقيقات مجلس از جمله مخالفان تصويب اين ماده بود كه هنگام بررسي آن در جلسه علني روز سه شنبه هفته گذشته گفت: «ماده 55 لايحه برنامه مغاير اصل 133 قانون اساسي است كه در آن آمده؛ تعداد وزيران و حدود اختيارات هر يك از آنان را قانون تعيين مي كند.»

وي افزود: «جايگاه وزارتخانه ها دراين طرح ادغام مشخص نيست و در لايحه مشخص نشده است كه منظور از حفظ حدود و اختيارات چيست.»

عباسپور با بيان اينكه مجلس بايد بتواند درارتباط با شرح و وظايف دستگاه ها نظر بدهد، به سابقه حذف شوراهاي عالي در كشور توسط دولت نهم اشاره كرد و گفت: «‌در مجلس هفتم شاهد بوديم كه دولت همه شوراهاي عالي را حذف كرد و مجلس يكسال دويد تا دوباره اين شوراهاي عالي را احيا كند.»

اما ابوترابي فرد نايب رئيس مجلس كه رياست جلسه را بر عهده داشت، اخطار قانون اساسي عباسپور را وارد ندانست و گفت: «تعداد وزيران را قانون معين كرده است؛ و در اين ماده 55 هم، بحث اختيارات قانوني آمده است كه دقيقاً روشن است چون در حال حاضر براي هر يك از وزارتخانه ها اختيارات قانوني مشخص وجود دارد.»

اما اين پاسخ، نمايندگان مخالف را قانع نكرد و 'علي اكبر اوليا' نماينده يزد هم ادغام وزارتخانه ها را در لايحه برنامه پنجم مغاير با اصول 85 و 133 قانون اساسي دانست .

اوليا گفت: «شأن مجلس ايجاب مي كند با مطالعه و بررسي كارشناسانه بيشتري مسائل را دنبال كند و در اين مورد خاص نيز بايد تامل بيشتري صورت گيرد.»

عضو كميسيون عمران، ادغام وزارتخانه ها در كوتاه مدت را خطرناك دانست و تصريح كرد: «اين ادغام ها در كوتاه مدت نه تنها جواب نمي دهد و مثمرثمر نيست بلكه فرآيندها را نيز با مشكل روبه مي سازد.
اين نماينده مجلس يادآور شد: قانونگذاري حق مجلس است و نبايد بدون تامل و مطالعه تصميم به ادغام وزارتخانه ها آن هم واگذاري اختيار اين كار به دولت بگيرد.»

نهايتا، پس از اينگونه اخطارها و اظهارنظرها و با وجود آنكه نماينده دولت تاكيد داشت ادغام وزارتخانه ها قرار است در چارچوب قانون انجام شود، نمايندگان تشخيص دادند بررسي بيشتري در باره آن در كميسيون تلفيق صورت بگيرد و در نتيجه، بدون آنكه آن را بطور كامل تصويب يا رد كنند، تا زمان انجام بررسيهاي بيشتر از آن گذشتند.

* مخالفت با ايجاد سازمان خدمات عمومي
'ايجاد سازمان خدمات عمومي' يكي ديگر از پيشنهادات دولت براي ساماندهي وضعيت كاركنان ادارات و كاهش آنها بود كه در قالب بند الحاقي 1 ماده 52 لايحه برنامه پنجم توسعه مطرح شده بود اما نمايندگان به مخالفت با آن برخاسته و با تاسيس چنين سازماني مخالفت ورزيدند.

در بند الحاقي 1 ماده 52 لايحه برنامه پنجم آمده بود:' «به دولت اجازه داده مي شود با استفاده از امكانات موجود نسبت به ايجاد «سازمان خدمات عمومي» اقدام نمايد. كليه كاركنان مازاد بر نياز يا غير ضروري دستگاههاي اجرائي اعم از رسمي، پيماني و قراردادي همراه با پست سازماني و اعتبارات مربوط، بدون نياز به موافقت كارمند به سازمان خدمات عمومي منتقل مي‌شوند. سازمان خدمات عمومي از طريق قرار دادن نيروي انساني در اختيار دستگاهها و يا انجام خدمات در قالب قرارداد و نيز همكاري و مشاركت در برنامه‌هاي ملي نظير اخذ آمار، برگزاري انتخابات، فعاليتهاي مربوط به بهداشت عمومي و نيز فعاليتهاي ترويجي در زمينه‌هاي كشاورزي، فناوري اطلاعات و نظاير آن انجام وظيفه خواهد نمود. نيروي انساني مورد نياز دستگاهها از طريق مأموريت و انتقال كاركنان سازمان خدمات عمومي به دستگاه متقاضي قابل تأمين است. با موافقت سازمان مذكور بخشهاي تعاوني و خصوصي مي‌توانند با پرداخت اضافه كار يا بخشي از حقوق كاركنان سازمان از خدمات آنان در قالب قرارداد استفاده نمايند. استخدام در اين سازمان به هر نحو ممنوع است.»

آئين‌نامه اجرايي اين بند شامل چگونگي و مرجع تشخيص مصاديق نيروهاي مازاد و غيرضروري و چگونگي فعاليت و وظايف و اختيارات نيروهاي سازمان خدمات عمومي با پيشنهاد معاونت به‌تصويب هيأت وزيران مي‌رسد.'

نماينده بوشهر و گناوه از جمله مخالفان بند الحاقي 1 ماده 52 لايحه برنامه پنجم توسعه بود كه با دادن اخطار قانون اساسي گفت: ‌«تصويب اين بند امنيت شغلي كارمندان را به خطر انداخته و در صورت اجراي آن، سنگ روي سنگ بند نمي‌شود.»

'غلامعلي ميگلي نژاد' افزود: «‌اين بند الحاقي مغاير اصل 28 قانون اساسي است كه در آن آمده هر كسي شغلي را كه به آن مايل است مي تواند بر گزيند.»

وي با اظهار اينكه صاحبنظران امر مديريت بر تامين امنيت شغلي كارمندان تاكيد دارند، خاطرنشان كرد: «‌وقتي يك نيرويي رسمي مي شود يك روند طولاني را طي كرده است اما اگر كارمندان امنيت شغلي نداشته باشند، سنگ روي سنگ بند نمي آيد.»

با اين حال، 'علي لاريجاني' رئيس مجلس اين اخطار را وارد ندانست و خطاب به نماينده بوشهر گفت:‌ «شما اگر نسبت به تصويب بند الحاقي 1 به ماده52 اينقدر دغدغه داريد، طرح بدهيد و قانون را اصلاح كنيد چون در حال حاضر به مديران اين اجازه داده شده است كه نيروهاي مازاد خود را در اختيار كارگزيني بگذارند.»

اما اين پاسخ رييس مجلس، مخالفان را قانع نكرد. 'علي ادياني راد' عضو كميسيون انرژي از جمله اين افراد بود كه در مخالفت با بند يادشده گفت: «اين بند مخالف اصل 40 قانون اساسي است و مشخص نيست كه چگونه بايد تشخيص داد اين نيروها غيرضروري هستند و اين امنيت شغلي كارمندان را به خطر مي اندازد.»

نماينده قائمشهر، سوادكوه و جويبار با طرح ابهامات خود در اين زمينه افزود: «كاركنان مازاد بر نياز كه در اين بند الحاقي بر آن تاكيد شده است با چه مكانيزمي بايد مشخص و به كارمند ابلاغ شود و چگونه مي توان از اعمال سلايق مديريتي و نظرات شخصي جلوگيري كرد؟ از طرفي اين بازخريد نياز به اعتبار دارد و آيا اين منبع مالي مشخص شده است؟»

رئيس مجلس در پاسخ به ادياني راد مجبور شد حرفهاي قبلي خود را تكرار كند. لاريجاني گفت: «تصور نكنيد با حذف اين ماده كمكي به كارمندان مي كنيد چرا كه در حال حاضر نيز هر كدام از مديران كه احساس كنند تعدادي نيروي غيرضرور دارند عذر آنها را مي خواهند. در اين بند الحاقي تنها يك حلقه واسط ايجاد شده است تا نيروهاي غيرضرور را به دستگاه هاي ديگر انتقال دهند.»

لاريجاني تصريح كرد: «اين بند الحاقي مخالف قانون نيست اما منصفانه و يا غيرمنصفانه بودن آن را مي توانيد در راي خود اعمال كنيد.»

نهايتا نيز راي گيري شد و اكثريت نمايندگان به آن راي مخالف دادند تا پيشنهاد دولت براي تشكيل سازمان خدمات عمومي يا آنچه كه برخي به آن لقب 'سازمان نيروهاي مازاد' را داده بودند، به جايي نرسد.

* مخالفت با ممنوعيت خريد ساختمانهاي جديد اداري
مخالفت با تاسيس سازمان خدمات عمومي تنها موردي نبود كه موجب اختلاف نظر ميان مجلس و دولت بر سر كاهش شمار كاركنان دولت در طول پنجسال آينده شد. اگر نمايندگان براي ايجاد چنين سازماني، حفظ شان و امنيت شغلي كارمندان را دليل مي آوردند و بحثهاي داغي را در اين زمينه مطرح ساختند، اما براي مخالفت با دو درخواست مهم ديگر دولت در جهت جلوگيري از فربه شدن دستگاههاي اجرايي استدلال چنداني مطرح نساختند.

پيشنهادات دولت شامل 'ممنوعيت احداث خريد يا اجاره ساختمان هاي جديد اداري در طول برنامه پنجم توسعه ' و ' خريد خدمات از موسسات غيردولتي براي دستگاههاي اجرايي' بود كه پس از طرح آنها در مجلس و بحثهايي كه صورت گرفت، از سوي اكثريت نمايندگان رد شد.

دولت در ماده 59 لايحه برنامه پنجم علاوه بر موارد مربوط به ممنوعيت قانون خدمات كشوري پيشنهاد كرده بود هرگونه احداث، خريد و اجاره ساختمان هاي جديد اداري توسط دستگاه هاي اجرايي ممنوع شود تا آنها به راحتي امكان فربه شدن و گسترش نيروهاي خود را نداشته باشند.

بر اساس ماده يادشده، ‌اين ممنوعيت به استثناي موارد تغيير سطح تقسيمات كشوري بود و تجميع ساختمان هاي اداري موجود بدون بارمالي جديد، تمركززدايي بدون بار مالي جديد، تبديل به احسن بدون بار مالي جديد و نوسازي و توسعه فضاهاي فيزيكي را در همان محل استقرار ساختمان دستگاههاي اجراي اجازه مي داد.

نمايندگان در ادامه بررسي لايحه برنامه پنجم توسعه نيز با حذف ماده 61 اين لايحه، با خريد خدمات از دستگاه‌هاي غيردولتي براي دستگاه‌هاي اجرايي مخالفت كردند.

در اين ماده به دستگاه هاي اجرايي اجازه داده مي شد بخشي از خدمات مورد نياز خود را از موسسات غيردولتي تامين كنند و اين حكم شامل قراردادهاي گذشته را نيز در بر مي گرفت اما اكثريت نمايندگان چنين كاري را موجب ايجاد برخي مشكلات براي اشتغال كشور دانستند و در نتيجه آن را از لايحه حذف كردند.

اما نمايندگان در كنار حذف چنين پيشنهادهاي مهمي، در ماده 52 لايحه، دولت را مجاز دانستند برنامه جامع بيمه بيكاري كاركنان رسمي؛ پيماني و افراد طرف قرارداد با دستگاه‌هاي اجرايي را تصويب و با استفاده از منابع دستگاه اجرايي اجرا كند.

مجلس در جريان رسيدگي به مواد مربوط به مقررات اداري همچنين ماده 64 برنامه در باره بازپس گيري واحدهاي دولتي واگذارشده به بخش خصوصي را در صورت ناتواني اين بخش در انجام وظايف خود تصويب نكرد و آن را براي بررسي بيشتر به كميسيون تلفيق برنامه ارجاع داد.

نمايندگان هنگام بررسي اين ماده ، آن را مغاير با اهداف خصوصي سازي و سياست هاي اجرايي اصل 44 قانون اساسي دانسته و بر لزوم بررسي مجدد آن تاكيد كردند.

در ماده 64 لايحه برنامه پنجم توسعه پيش بيني شده است كه اگر بنگاه هاي واحدهاي دولتي واگذار شده به بخش خصوصي، توان انجام صحيح وظايف خود را نداشتند اين واحدها بازپس گرفته شده و در اختيار فرد يا مجموعه ديگري قرار گيرد.

مجلس در جريان بررسي مواد ديگري از فصل نظام اداري، تكاليف دولت را در برنامه پنجم توسعه در زمينه گسترش خدمات دولت الكترونيك، صنعت فناوري اطلاعات، سواد اطلاعاتي و افزايش بهره وري در حوزه هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي معين كرد.

در مجموع، با نگاهي به نحوه بررسي لايحه برنامه پنجم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور در فصل نظام اداري به روشني مي توان دريافت كه اهداف دولت از اين برنامه براي كاهش بيشتر حجم نيروهاي دستگاههاي اجرايي تاكنون بطور كامل برآورده نشده است، اگرچه مجلس هنوز اين فرصت را دارد كه در بررسي مجدد برخي مواد در كميسيون تلفيق، ضمن توجه بيشتر به نقش بخش خصوصي در انجام امور اداري، به ايجاد تحرك بيشتر در بدنه دولت، كاهش روند بروكراسي و جلوگيري از فربه شدن آن در طول 5 سال آينده كمك كند.