دو فرصت طلایی که سوخت

یاسر هاشمی فعال سیاسی طی یادداشتی در روزنامه سازندگی نوشت: در دهه‌های ۵۰ و ۸۰ دوبار با افزایش بی‌سابقه درآمدهای نفتی روبه‌رو شدیم، اما در هر دوبار، سیاست بر توسعه غلبه کرد. چرا هربار در لحظه‌ای که «درِ طلایی نفت» باز شد، ایران به جای عبور به اتاق توسعه، وارد راهروی خطا شد؟ 

نفت در تاریخ ایران فقط یک منبع درآمد نیست؛ یک روایت است. روایتی که از حیاط اندرونی قاجار شروع می‌شود، از دالان‌های تاریک امتیازات استعماری می‌گذرد و به همت دکتر مصدق در ملی شدن صنعت نفت و دفاع تاریخی او در سازمان ملل بر دودکش‌های آبادان قد می‌کشد و بر امواج قیمت نفت سوار می‌شود و سرانجام، دو بار، یک‌بار در نیمه دهه ۱۳۵۰ و بار دیگر در سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۰ «درِ طلایی» جهش اقتصادی را به روی کشور می‌گشاید اما هر دو بار به‌جای عبور هوشمندانه، گویی کورمال‌کورمال وارد اتاقی دیگر می‌شویم: اتاقی پر از سراب، تورم و تمرکز قدرت. این مقاله یک روایت ناپیوسته از این مسیر است: از «فقدان نفت» در عصر فتحعلی‌شاه تا «فراوانی نفت» در دهه‌های اخیر و اینکه چگونه ساختارهای تصمیم‌گیری، تمرکزگرایی و ایدئولوژی‌زدگی، دو فرصت بزرگ تاریخی را در ایران به ضدّفرصت تبدیل کرد. 

در روزگار فتحعلی‌شاه قاجار هنوز خبری از چاه‌های نفت نبود. ستون فقرات درآمدی دولت، مالیات‌های ارضی و گمرک بود و شکست‌های نظامی و معاهدات سنگین (از جمله گلستان و ترکمانچای) پایه‌های مالیه عمومی را سست کرد. 

نفت، دهه‌ها بعد به صحنه آمد. امتیاز دارسی در سال ۱۲۸۰ در دوره مظفرالدین‌شاه حق انحصاری اکتشاف و استخراج را در سه‌چهارم خاک ایران به یک سرمایه‌دار انگلیسی واگذار کرد؛ در برابر ۲۰ هزار لیره نقد و سهام و فقط ۱۶ درصد از «سود خالص» شرکت، آن هم با حساب‌سازی‌هایی که بعدها خود ایران را به اعتراض واداشت. 

کشف نفت در مسجدسلیمان (۱۲۸۷) و شکل‌گیری «شرکت نفت انگلیس و ایران» ماشین نوینی از قدرت و پول را روشن کرد اما سهم ایران همچنان ناچیز بود اما با ملی شدن نفت در ۱۳۲۹ دولت مصدق برای نخستین بار نفت را به مساله «حاکمیت» پیوند زد.

اما کودتای ۱۳۳۲ و بازگشت شبکه‌ای از شرکت‌های غربی در قالب کنسرسیوم ۱۳۳۳ هنوز «فرمان» نفت در دست دیگران بود. تنها در ۱۳۵۲ بود که با «قرارداد فروش و خرید» و اوج‌گیری قدرت دولت‌های نفتی، شرکت ملی نفت ایران رسماً مالک و مدیر دارایی‌ها شد و کنسرسیوم به خریدار بلندمدت بدل شد. 

اوج نخست: نیمه دهه ۱۳۵۰ نسبت درآمد نفت به تولید ناخالص داخلی بنا به برآوردها تا حوالی ۴۷ درصد در ۱۳۵۳ بالا رفت؛ و تا ۱۳۵۶ درآمد سالانه نفت به حدود ۲۰ میلیارد دلار رسید. نفت حدود ۸۰ درصد درآمدهای دولت را می‌ساخت. در ظاهر همه چیز رونق داشت: رشدهای بسیار بالا در اوایل دهه ۱۳۵۰، برنامه‌های جاه‌طلبانه صنعتی و پروژه‌های بزرگ عمرانی.

اما اقتصاد به عارضه‌ای گرفتار شد که در ادبیات اقتصاد توسعه به «بیماری هلندی» معروف است که جهش ارز آوری نفت، نرخ واقعی ارز را تقویت و واردات را ارزان می‌کند، دستمزدها در بخش‌های غیرنفتی بالا می‌رود، منابع و نیروی انسانی به سمت بخش‌های غیرقابل مبادله سرازیر می‌شود و صنعت قابل مبادله (ساخت و کشاورزی) نحیف می‌گردد. 

در ایران آن سال‌ها، ریخت‌وپاش بودجه‌ای، جهش نقدینگی و ظرفیت‌سازی شتاب‌زده به تورم دورقمی فزاینده انجامید یعنی تورم از حدود ۱۰ درصد در ۱۳۵۵ به ۱۶.۶ درصد در ۱۳۵۶ و ۲۵.۱ درصد در ۱۳۵۷ افزایش یافت. رشد اقتصادی پس از جهش‌های ۱۳۵۲–۱۳۵۴ افت کرد و نابرابری‌ها و فشار هزینه زندگی به نارضایتی اجتماعی دامن زد.

شکاف طبقاتی افزایش یافت و طبقه متوسط شهری، که انتظار داشت از این رونق سهمی واقعی ببرد، با فشار هزینه‌های زندگی و مسکن روبه‌رو شد. سیاست انقباضی دولت آموزگار در ۱۳۵۷ تورم را گرچه پایین‌تر آورد اما به دلیل رکود و اعتصابات و بحران مشروعیت، دیگر خیلی دیر شده بود.

سرانجام نفتی که می‌توانست، سوخت صنعتی‌سازی متوازن و اصلاح نهادی باشد، خود به «سوخت شتاب‌زدگی» بدل و یکی از موتورهای نارضایتی و بحران سیاسی شد. شاه به‌جای اصلاحات نهادی و ایجاد سازوکارهای شفاف مالی، درآمد نفت را صرف خریدهای عظیم نظامی، پروژه‌های نمادین و سیاست خارجی جاه‌طلبانه کرد. نتیجه آن شد که تنها چهار سال پس از آغاز قله اول نفتی، کشور وارد بحران سیاسی و اجتماعی شد که به انقلاب ۱۳۵۷ انجامید. 

اوج دوم: ۲۷ سال پس از قله اول، ایران دوباره روی موجی از درآمد بی‌سابقه نفتی سوار شد. سال ۱۳۸۴ آغاز دولتی بود که با شعارهای تند و وعده‌های عوام‌پسند وارد میدان شد. دولت احمدی نژاد با شعار «بردن نفت بر سفره‌ها» آمد، درست در دوره‌ای بر سر کار بود که قیمت جهانی نفت به اوج تاریخی رسید. بر اساس داده‌های بانک مرکزی، صادرات نفت ایران بین ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۱حدود ۶۳۹ میلیارد دلار ارزآوری داشت. سهم نفت از صادرات کالا بالای ۷۵ تا ۸۰ درصد بود.

این بار به جای حرکت به‌سوی «صندوق‌محور کردن درآمدها، انضباط مالی و تقویت صادرات غیرنفتی»، سیاست‌های غالب، ماهیتی پوپولیستی- شبه‌ایدئولوژیک پیدا کرد. انبساط شدید نقدینگی، تزریق مستقیم درآمد نفت به شبکه بانکی و بودجه، توزیع هدایای نقدی و اعتباری، طرح‌های مسکن مهر با پایه پولی بالا سپس «قانون هدفمندی یارانه‌ها» که به جای اصلاح تدریجی قیمت انرژی و حمایت هوشمند از تولید به پرداخت نقدی همگانی ۴۵۵ هزار ریال در ماه برای تقریباً همه جمعیت انجامید. ابتکاری بزرگ اما پرهزینه که دست‌کم در سال اول حدود ۳۰ میلیارد دلار نقدینگی آزاد قابل مصرف به خانوارها تزریق کرد و منابع وعده داده شده برای بخش تولید هرگز به‌طور کامل و کارآمد محقق نشد.

همزمان، بخش قابل‌توجهی از منابع و تمرکز حاکمیت به برنامه‌های بازدارندگی نظامی، فعالیت‌های منطقه‌ای و منازعات هسته‌ای معطوف شد؛ تحریم‌های مالی و نفتی، کانال‌های تجارت و سرمایه‌گذاری را تنگ‌تر کرد، هزینه مبادله را بالا برد و «دهه ۱۳۹۰» را برای اقتصاد ایران به یک «دهه از دست‌رفته» تبدیل کرد؛ دهه‌ای که متوسط رشد واقعی نزدیک به صفر برآورد می‌شود و نوسانات شدید، چشم‌انداز سرمایه‌گذاری بلندمدت را مخدوش کرد. 

اگر به جزئیات بنگریم، الگوی بیماری هلندی در این اوج دوم نیز با صورت‌بندی دیگری تکرار شد. دلار نفتی فراوان، نرخ حقیقی ارز را تقویت و واردات را ارزان می‌کند؛ در نتیجه به‌جای سرمایه‌گذاری بلندمدت در ارتقای بهره‌وری صنعت، پوپولیسم اقتصادی و خرید زمان با پول نفت بر سیاست‌های صحیح حاکم می‌شود. گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد که هدفمندی یارانه‌ها در اجرا، گرچه به کاهش مصرف انرژی در کوتاه‌مدت کمک کرد اما به دلیل فراگیری همگانی پرداخت نقدی، فشار تورمی همراه با افزایش قیمت حامل‌ها به مرور اثر واقعی این پرداخت‌ها آب رفت. 

دو تصویر کنار هم: در ۱۳۵۶ دولت بر امواج دلار نفت سوار بود و اقتصاد دچار تورم فزاینده و ظرفیت‌سازی شتاب‌زده؛ و در اوج دوم، دوباره بر قله قیمت نفت ایستاده بودیم و به جای تثبیت نهادی و انباشت سرمایه مولد، پول نفت به مصرف جاری و بی‌توجهی حاکمان به زیرساخت‌های پایدار گذشت. 

هر دو بار سیاست بر توسعه غلبه کرد. شاید پرسش اصلی این باشد: چرا هر دو بار در لحظه‌ای که «درِ طلایی نفت» باز شد، ایران به جای عبور به اتاق توسعه، وارد راهروی خطا شد؟ پاسخ کوتاه: کیفیت حکمرانی. 

درآمد فراوان رانتی، اگر بر بستر دولت پاسخگو، شفاف و قانون‌مند بنشیند، می‌تواند صندوق ثروت بین‌نسلی بسازد، چرخه‌های قیمتی را هموار و به ریل‌گذاری صنعتی صادرات‌محور کمک کند؛ اما اگر در دل ساختار متمرکز غیرپاسخگو جاری شود، انگیزه پاسخگویی مالیاتی را می‌خشکاند، سیاستمدار را به «توزیع‌گر نقدی» به جای «اصلاح‌گر نهادی» تبدیل و رانت‌جویی را به قاعده بازی بدل می‌کند. همین جاست که بیماری هلندی فقط یک «مدل اقتصادی» نیست. 

در دهه ۱۳۵۰ در حالی که با شوک قیمت نفت، فرصت ساخت زنجیره‌های صنعتی صادرات‌محور و انباشت فناوری فراهم بود شتابزدگی عمرانی، پروژه‌محوری و گسترش دولت، جایگزین اصلاحات نهادی شد. در دهه ۱۳۸۰-۱۳۹۰ نیز درست در اوج بی‌سابقه درآمد به‌جای تقویت صندوق‌های بین‌نسلی و شفاف‌سازی مالیه عمومی، درآمد نفت در لابه‌لای سیاست‌های توزیعی، نظام بانکی شبه‌دولتی، فعالیت‌های اقتصادی نهادهای خارج از بودجه و منازعات خارجی و چیره شدن ایدئولوژی بر اقتصاد گم شد. 

در هر دو تجربه، نسبت نفت به دولت به جای نسبت دولت به توسعه تقویت شد یعنی دولت به نفت «وابسته‌تر» شد و اقتصاد به دولت «گرفتارتر». 

آن سوی داستان، کشورهایی هستند که همین «دلار نفتی» را به «ریل توسعه» بدل کردند: نروژ، صندوق ثروت حاکمیتی را نه برای جبران کسری جاری بلکه برای آینده نسل‌ها ساخت؛ امارات و قطر، با همه تفاوت‌ها، سعی کردند از پنجره انرژی، سکوهای لجستیک و خدمات جهانی بسازند. 

مقایسه دو اوج نفتی، یک همسانی و یک تفاوت مهم دارد. همسانی تصمیم‌گیری متمرکز، شخص‌محور و سیاست‌زده و کم‌اعتنایی به برنامه‌ریزی مبتنی بر شواهد و تفاوت در دهه ۱۳۵۰. مساله اصلی «شتابزدگی مدرن‌سازی از بالا» و در دهه ۱۳۸۰-۱۳۹۰ «ایدئولوژی‌محوری و ستیز منطقه‌ای/هسته‌ای» بر اقتصاد سایه انداخت. در هر دو، پیامد اقتصادی یکی بود: تورم ساختاری، نوسان شدید، فرار سرمایه انسانی و مالی و فرصت‌سوزی در جهش بهره‌وری. 

روایت را با همان استعاره آغازین جمع کنیم: «دو فرصت طلایی» یکی در نیمه دهه ۱۳۵۰ و دیگری در دهه ۱۳۸۰-۱۳۹۰ بر روی ایران گشوده شد. هر دو بار به جای عبور به تالار توسعه به گذرگاه‌های سیاست و ایدئولوژی پیچیدیم. 

سرمایه اجتماعی و سیاسی این کشور اما هنوز می‌تواند در سومین گشودگی، مسیر را درست انتخاب کند، حکمرانی را از نفت «بی‌نیاز» کند، نفت را از بودجه «منفک» سازد، صندوق ثروت را «قاعده‌مند» و «بین‌نسلی» کند و توسعه صنعتی صادرات‌محور را محور تصمیم‌گیری قرار دهد. این نسخه، شعار نیست؛ خلاصه تجربه جهانی و عصاره رنج‌های خود ماست.

ایران اگر بخواهد از چرخه «نفت – نارضایتی» بیرون بزند باید در مرحله بعد اصلاحات سخت اما ممکن را از همین جا آغاز کند: شفافیت بودجه شرکت‌های دولتی و فرادولتی، تعیین قاعده مالی برای کسری ساختاری، آزادسازی تدریجی و هدفمند قیمت انرژی همراه با جبران‌های «هدفمند واقعی، نه همگانی» برای دهک‌های پایین، تقویت استقلال بانک مرکزی و مهار رشد پولی و مهم‌تر از همه «سیاست خارجی همساز با توسعه» که هزینه ریسک کشور را واقعاً کاهش دهد. آن‌گاه حتی اگر قیمت نفت دوباره اوج گرفت مسیرمان عوض می‌شود. 

دلار نفتی، نه «بنزین تورم» که «سرمایه توسعه» خواهد شد.