نامه احمد توکلی به علی لاریجانی
ما سوگند خوردیم از قانون دفاع کنیم
در پی تصویب متمم پیشنهادی نمایندگان برای اصلاح قانون بودجه 88 در کمیسیون برنامه بودجه مجلس شورای اسلامی احمد توکلی نماینده تهران با ارسال نامه‌‌ای خطاب به رییس‌مجلس خواستار جلوگیری از تصویب این طرح شد.
در اين نامه آمده است:
روز 13/10/88 در كميسيون بودجه براي اولين بار طرح اصلاحيه قانون بودجه سال 1388 مطرح شد. طرحي كه در واقع متمم است نه اصلاحيه. در آنجا با اين كار بدعت‌گونه مخالفت شد، ولي متأسفانه سرانجام اكثريت بدان راي دادند و حالا صحن علني در حال اتمام بررسي و تصويب آن است. به دليل اهميت موضوع و آشكار شدن اشتباه مجلس و دولت در اين باره، موارد زير را براي جلب توجه شما تقديم مي‌كنم:
1. آنچه بيش از همه در مورد طرح مزبور آزاردهنده است عدم رعايت اصول و موازين اوليه اداره امور حكومت است؛ هنگامي كه بديهي‌ترين ويژگي قانون اساسي يعني اصل تفكيك قوا به نظر برخي نمايندگان محترم و مقامات دولت موضوع شكلي تلقي و گفته مي‌شود كه رعايت اين اصل اساسي رتق و فتق امور كشور را به تعويق مي‌اندازد!
نمايندگان محترم مجلس بايد توجه بفرمايند كه اصل پنجاه و دوم و اصل يكصد و بيست و ششم قانون اساسي، تهيه و تنظيم بودجه و مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي را برعهده دولت و رئيس جمهور گذاشته است و اصول يكصد و سيزدهم تا يكصد و چهل و دوم، فرماندهي و رهبري سازمان اداري را به مقام‌هاي سياسي دولتي سپرده و مسئوليت و وظايف هر كدام را برشمرده است. اين‌ها براي آن است تا مقامات سياسي پاسخ‌گوي كارها و مسئوليت‌هايشان در برابر قوه مقننه باشند. اين اصول مبناي تقسيم كار در نظام سياسي كشور است.
حال ما نمايندگان بايد توضيح دهيم كه بر مبناي چه نوع اطلاعاتي اقدام به تهيه طرح اصلاح بودجه، كه در واقع متمم بودجه است، كرده‌ايم؟ آيا وظيفه ما تامين منابع جديد براي بودجه در قالب اصلاحيه و متمم است يا پرسش از كارگزاران دولت درخصوص دلايل عدم تحقق منابع پيش‌بيني‌شده در قانون بودجه؟ آيا وظيفه ما اين است كه از دولت بپرسيم چرا هزينه‌هاي دولت به هنگام تهيه و تنظيم بودجه درست پيش‌بيني نشده است يا اينكه وظيفه داريم ميزان كسري بودجه دستگاه‌هاي اجرايي را كشف كنيم؟
از اين تاسف‌بارتر موضع مقامات دولتي است. تصور آنان بر اين است كه با استفاده از انگيزه‌هاي نمايندگان محترم در طرح موضوع و شانه خالي‌كردن دولت از زير بار پذيرفتن مسئوليت كسري بودجه، برنده اين ماجرا هستند. غافل از آنكه چنين اقدام‌هايي اقتدار قوه مجريه را زير سئوال خواهد برد و با باز شدن باب چنين رويه‌اي به تدريج تمركز فرماندهي سازمان اداري در قوه مجريه تضعيف خواهد شد. آيا چنين مباحثي شكلي است؟
2. دوستان نماينده در كميسيون و صحن علني استدلال مي‌كردند كه نزديك آخر سال هستيم و سرعت ضروري است در حاليكه مدت‌ها معاون محترم رئيس جمهور با برخي نمايندگان كار مي‌كرد تا آنان را قانع كند كه طرح بهتر از لايحه است. چرا دولت به وظيفه خويش به موقع عمل نكرد؟
3. علاوه بر استدلال لزوم تسريع، استدلال ديگر آن بود كه اگر موضوع كسري بودجه در دولت مطرح شود و قرار باشد براي آن لايحه تنظيم شود، حجم مطالبات دستگاهها چندين برابر رقم طرح حاضر خواهد شد. لذا بهتر است به جاي لايحه، طرح قانوني تهيه شود تا كسري بودجه را به همين مقدار محدود كنيم. درباره اين نوع نگاه به موضوع نيز چند نكته مهم قابل بيان است:
الف) برآورد حجم كسري بودجه در طرح پيشنهادي طبق چه اصولي صورت گرفته است؟ نكته‌اي كه قبلا توضيح داده شد كه مجلس شوراي اسلامي نه صلاحيت حقوقي براي ورود به اين عرصه را دارد و نه صلاحيت فني و كارشناسي را. مركز پژوهش‌ها نيز بدون كمك اطلاعاتي دولت، در اين زمينه نمي‌تواند كاري بكند.
دستگاه‌هاي اجرايي، به ويژه وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشكي و وزارت آموزش و پرورش در هفته‌هاي اخير هر يك ارقامي را به عنوان كسري بودجه بيان كردند كه مجموع آنها بسيار فراتر از رقم ارائه‌شده در طرح نمايندگان است. مرجع نخست رسيدگي به ادعاهاي فوق در مورد ارقام كسري بودجه دستگاهها كيست؟ قوه مجريه يا قوه مقننه؟
آيا تصور آن نمي‌رود كه نهاد كنوني متولي تنظيم بودجه به دليل روبه‌روبودن با همين مطالبات و عدم توان پاسخگويي و مديريت آنها، شانه از زير بار خالي كرده و توپ را به زمين مجلس انداخته است؟
ب) اما نتيجه چنين وضعيتي در نهايت چيست؟ حداقل سه نكته در اين‌باره قابل بيان است:
اول) بررسي‌هاي كارشناسي نشان مي‌دهد كه بخشي از مطالبات دستگاهها قانوني است. اين مطالبات قانوني حقوق بخشي از مردم است كه به واسطه قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي واجد آن شده‌اند. آيا جاي بررسي ندارد كه چرا دولت به هنگام تهيه بودجه به اجراي قوانين بي‌اعتنا بوده است يا برآوردهاي دقيق از بار مالي آنها نكرده است؟ آيا نبايد بررسي كرد كه كيفيت هزينه‌كرد منابع در طول سال و نحوه اولويت‌گذاري مخارج چگونه بوده است كه بعضي تكاليف قانوني قابل اجرا نيست؟
همانگونه كه ذكر شد با هدف محدودكردن دامنه كسري بودجه راه حل فعلي انتخاب شده است اما در مقابل آن احتمالاً بخشي از حقوق مردم (كه مجلس خود واضع آن است) پايمال خواهد شد.
دوم) چون بررسي كافي، حداقل در مورد اين طرح صورت نگرفته است، ممكن است با اين واقعيت نيز روبه‌رو باشيم كه دولت منابع مالي كافي براي پاسخگويي به اين مطالبات قانوني را ندارد. آيا راه حل بهتر آن است كه با صداقت موضوع را با ذينفعان، يعني مردم، در ميان بگذاريم و اولويت‌ها را براي آنان روشن كنيم يا آنكه چشم خود را بر واقعيت‌ها ببنديم و كرامت بخشي از آحاد جامعه را ملعبه دست ديوان‌سالاران كنيم؟
سوم) جايگاه كميسيون برنامه و بودجه محاسبات نيز با اين گونه برخوردها در معرض آسيب قرار مي‌گيرد. در هفته‌هاي گذشته كميسيون‌هاي مختلف، طرح اصلاح بودجه 1388 را در دستور كار خود قرار دادند. اگرچه فقط گزارش كميسيون بهداشت و درمان به كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات ارسال شده بود اما اخبار رسيده از ساير كميسيون‌ها حكايت از حضور دستگاه‌هاي اجرايي و طرح مسائل و مشكلات اعتباري آنها داشت.
در عمل هيچ يك از پيشنهادهاي كميسيون بهداشت و درمان نيز در كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات راي نياورد و اگر پيشنهادهاي ساير كميسيون‌ها نيز واصل مي‌شد به احتمال قوي نتيجه همين بود. اين نوع رفتار درخصوص مسائلي مهم مانند كسري بودجه دستگاه‌هاي اجرايي، كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات را زير سوال مي‌برد.
هنوز خاطره انحلال سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و عدم دفاع كارشناسان دستگاه‌هاي اجرايي از موجوديت آن سازمان در اذهان موجود است. در طول دوره نسبتا طولاني، سازمان مزبور با تفسيرهاي فراقانوني از اختيارات خويش در مقابل خواسته‌هاي دستگاهها - كه بعضاً به حق نيز بودند - ايستادگي مي‌كرد و نتيجه آن شد كه نبايد. طرح‌هاي متعدد ارائه شده براي اصلاح تركيب كميسيون تلفيق بودجه يا كميسيون برنامه و بودجه با هدف كاهش اختيارات كميسيون بودجه در دوره‌هاي گوناگون حيات مجلس شوراي اسلامي، براي اين كميسيون فرابخشي نشانه مثبتي نيست.
4. موضوع مهم ديگر به ماهيت فني طرح ارائه شده بازمي‌گردد. آيا طبق طرح حاضر مشخص است كه كدام رديف‌ها از منابع دولت بايد به چه ميزان كاهش يابد يا كدام رديف‌ها از مصارف به چه ميزان افزايش يابد؟
مجلس شوراي اسلامي در يك فرايند پر زحمت بودجه ارائه شده توسط دولت را بررسي و سرانجام جداول منابع و مصارف و رديف‌ها را تصويب مي‌كند. در اين فرايند، وقت طولاني صرف بحث و بررسي رديف‌هاي درآمدي و هزينه‌اي و سرانجام تصويب آنها مي‌شود. اما در عمل به ويژه در دهه اخير اصلاحات بودجه‌اي از قبيل طرح كنوني تصويب شده‌اند كه طبق آن به دولت اجازه داده شده است بر اساس مقتضيات موجود و به تشخيص خود هر گونه تغييراتي را در اعتبارات مصوب قوه مقننه اعمال كند. اقدامي كه مترادف با ناديده گرفتن نقش مجلس در فرايند بودجه‌ريزي است و عجيب آنكه اين بار مجلس خود پيش‌قدم شده است!
علاوه بر اين، طرح فعلي به لحاظ فني اصلاحيه بودجه محسوب نمي‌شود بلكه به دليل افزايش سقف منابع، متمم بودجه است. حدود 30هزار ميليارد ريال به سقف منابع بودجه اضافه شده است با اين استدلال كه برخي منابع دولت - كه معلوم نيست كدام است - تحقق نخواهد يافت. در حقيقت بودجه جديدي توسط مجلس تهيه و در حال تصويب است.
اصل پنجاه و پنجم قانون اساسي ديوان محاسبات كشور را موظف مي‌سازد به كليه حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شركت‌هاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي كه به نحوي از بودجه كل كشور استفاده مي‌كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد رسيدگي يا حسابرسي نمايد تا هيچ هزينه‌اي از اعتبار مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف برسد.
مبتني بر اين اصل، قانونگذار در ماده (7) قانون محاسبات عمومي، اعتبار را عبارت از مبلغي تعريف كرده است كه براي مصرف يا مصارف معين به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد. طبق اصلاحيه كنوني، دولت ميزان اعتبارات دستگاهها را تصويب خواهد كرد و نه مجلس.
زيرا مجاز شده است كه به ميزان‌هاي نامعلومي به رديف‌هاي نامعين از منابع درآمدي اضافه و به ميزان‌هاي نامعلومي از رديف‌هاي نامعين از مصارف كه يا به آنها اضافه شود. عدم ارائه تفصيلي تغييرات رديف‌هاي منابع و مصارف باعث مخدوش‌شدن مسئوليت‌هاي مالي و محاسباتي شده و امر رسيدگي و نظارت بر بودجه دستگاهها توسط ديوان محاسبات كشور را ناكارا مي‌سازد. آيا اينگونه مباحث شكلي است؟! آيا تا وضعيت تهيه و تصويب بودجه اينگونه باشد، براي اصلاح قانون ديوان محاسبات و دادن اختيارات بيشتر به آن فايده‌اي متصوَر است؟
ما همه سوگند خورده‌ايم كه « ... از قانون اساسي دفاع» كنيم (اصل شصت و هفتم قانون اساسي)، رئيس دولت نيز به پاسداري از قانون اساسي سوگند خورده است (اصل يكصد و بيست و يكم). همه به سوگندمان وفادار باشيم.
