نیمه پنهان مسکن میلیونی

طرح خانه‌سازی دولتی با عنوان «یک میلیون مسکن در سال» مطابق یک آسیب‌شناسی رسمی، نه تنها ضامن «تامین مسکن ارزان برای کم‌درآمدها» نیست که ۹ تهدید را متوجه اقتصاد، بازار مسکن، شرایط اجتماعی کشور و محیط زیست خواهد کرد. بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه با بررسی طرح «مسکن میلیونی» درباره تبعات «تمرکز صرف بر ساخت مسکن بدون توجه به ظرفیت خالی بازار ملک و جنس تقاضا» هشدار داد. این بررسی، عاقبت «تولید مسکن در شهرهای اقماری فاقد خدمات» را احداث یکسری خوابگاه فاقد جذابیت سکونتی می‌داند و دو راهکار جایگزین را معرفی می‌کند.

به گزارش دنیای اقتصاد، سازمان برنامه و بودجه کشور در یک گزارش رسمی، درباره پیامدهای خانه‌‌سازی دولتی هشدار داد. در این گزارش که با عنوان «ارزیابی طرح جهش تولید و تامین مسکن مبتنی بر ملاحظات آمایشی» از سوی بازوی پژوهشی سازمان برنامه و بودجه منتشر شده است، 9 تهدید عمده ساخت یک میلیون مسکن تشریح شده است.

مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌‌نگری سازمان برنامه و بودجه کشور در ادامه این گزارش و بعد از تشریح تهدیدهای مطرح‌شده، همچنین راهکارهایی برای رفع این تهدیدها و اعمال سیاستگذاری درست در حوزه مسکن را شرح داده است. محتوای آنچه در این گزارش تشریح شده است نشان می‌دهد در اینکه براساس نیازسنجی‌‌های صورت گرفته باید سالانه حدود یک میلیون واحد مسکونی در سال احداث شود تردیدی وجود ندارد اما آنچه از جزئیات طرح فعلی مسکن‌‌سازی دولتی قابل استناد است اینکه این طرح تنها بر عرضه مسکن بدون توجه به جنس تقاضا، میزان تقاضا و مسائلی مانند تغییرات و تحولات جمعیتی، تعداد خانه‌های خالی و... تهیه و تصویب شده و در مدار اجرا قرار گرفته است.

محتوای گزارش بازوی پژوهشی سازمان برنامه درباره طرح «یک میلیون مسکن در سال» حاوی چند نکته مهم است. در ابتدای این گزارش اعلام شده است که طرح جهش تولید مسکن در راستای ساخت 4میلیون واحد مسکونی در چهار سال متوالی، دو هدف مهم را دنبال می‌کند. هدف اول، رشد اقتصادی از مسیر ساخت‌و‌ساز و هدف دوم، تامین مسکن ارزان برای کم‌درآمدها است. در واقع کمک به تامین مسکن برای دهک‌‌های پایین‌‌تر درآمدی و رونق تولید و اشتغال دو هدف عمده از اجرای این طرح است. اما یک پرسش اساسی در این زمینه وجود دارد و آن این است که اجرای این طرح تا چه میزان امکان تحقق اهداف موردنظر را خواهد داشت؟

نتایج بررسی‌‌های این تیم مطالعاتی نشان می‌دهد، هدف اول، اشتباه تعریف شده است. چرا که عملا و برخلاف آنچه اعلام می‌شود که «بخش مسکن جزو 10 بخش اول اقتصادی است که دارای بالاترین پیوند پسین و پیشین با سایر بخش‌ها، مشاغل و فعالیت‌‌ها هستند»، عملا این‌گونه نیست. نتایج حاصل از ارزیابی جدول داده - ستانده مربوط به دوره ساخت و سرمایه‌‌گذاری در مسکن مهر نشان می‌دهد بخش ساختمان‌های مسکونی در هیچ یک از استان‌های کشور جزو پنج بخش اول که روابط پسینی و پیشینی بالاتری داشته‌‌اند نبوده‌‌ است. این در حالی است که ارزیابی جدول داده-ستانده ملی نیز نشان می‌دهد بخش ساختمان مسکونی جزو 10 بخش نخست با پیوندهای پسین و پیشین بالاتر نیست. از این رو تکیه بر اثرگذاری طرح موردنظر بر رونق تولید و اشتغال باید مورد ارزیابی دقیق قرار گیرد. هدف دوم هم دو شرط مرئی و یک شرط نامرئی لازم را در خود جای داده است که در این طرح دیده نمی‌شود. دو شرط مرئی در این زمینه شامل «وجود مراکز شغلی در شهرهای اقماری محل ساخت خانه‌های دولتی» و «خدمات شهری حداقلی در این شهرها» است و شرط سوم که شرط نامرئی محسوب می‌شود نیز «مدل اقتصادی تامین مالی غیرتورمی» در اجرای این طرح است که عملا در این طرح دیده نمی‌شود. در این پژوهش تاکید شده است که استقرار جمعیت در یک مکان بدون در نظر گرفتن نوع و مکان فعالیت آنها امکان‌‌پذیر نیست؛ مگر اینکه دسترسی مقرون به صرفه‌‌ به محل فعالیت وجود داشته باشد. تجربه ساخت مسکن مهر نیز این امر را تایید می‌کند که یک متغیر مهم در تقاضای مسکن، میزان دسترسی‌پذیری آن به محل کار و فعالیت ساکنان است.

از سوی دیگر مساله مهم دیگر تاثیرات تورمی تزریق حجم زیادی از پول توسط نظام بانکی به اقتصاد است که منجر به آسیب‌‌پذیری بیشتر دهک‌‌های پایینی و انتقال جمعیت بیشتری از کشور به این دهک‌‌ها می‌شود.

موضوع مهم دیگری که در این گزارش نسبت به آن هشدار داده شده آن است که در شرایط حساس کنونی سرزمین و با گذر از حد آستانه‌های سرزمینی، هر تصمیم بدون ارزیابی همه‌‌جانبه علاوه بر تاثیر بر نسل کنونی، نسل‌‌های آتی را با بحران مواجه می‌کند. از این رو ایجاد توازن بهره‌‌برداری از سرزمین، رفع عدم تعادل‌های منطقه‌‌ای برای تحقق توسعه فضایی پایدار به عنوان اهداف اصلی آمایش سرزمین باید در تدوین، تصویب و اجرای طرح‌های کلان اجرایی کشور ملاک عمل قرار گیرد. در واقع در این گزارش هشدار داده شده است که استفاده از منابع طبیعی در کشور به حدی بالاتر از ظرفیت و کشش‌‌های زیست محیطی رسیده است تا جایی‌که دیگر نمی‌توان در شهرهایی که تراکم جمعیتی سرریز شده، بارگذاری جدید انجام داد.

پیامدهای منفی طرح فعلی

مهم‌ترین بخش این گزارش مربوط به اعلام و تشریح 9 پیامد منفی طرح فعلی خانه‌‌سازی دولتی بدون در نظر گرفتن ملاحظات اقتصادی، اجتماعی، زیست محیطی، آمایشی و...است. پژوهشگران در این گزارش تاکید کرده‌‌اند: در اینکه کشور به ساخت 4 میلیون مسکن در سال‌های پیش‌‌رو نیازمند است تردیدی نیست اما از آنجا که در این طرح برخی از مهم‌ترین مقدمات و تبعات اقتصادی و اجتماعی و زیست محیطی مورد غفلت واقع شده است، 9 پیامد جبران‌ناپذیر در نتیجه اجرای آن ایجاد خواهد شد.

بدتر شدن شرایط کم‌‌درآمدها، افزایش جمعیت فقرا، ایجاد خسارت‌‌های جبران‌‌ناپذیر برای نسل کنونی و نسل آتی، هدر رفتن و اتلاف منابع و بروز موج منفی مهاجرتی، خوابگاه‌سازی به جای مسکن‌سازی و شکل‌‌گیری یخچال بزرگ‌تری از سرمایه‌های ملکی بخشی از این آسیب‌‌ها و پیامدهای منفی هستند.

از سوی دیگر جهش قیمت مصالح و نهاده‌های ساختمانی و اثر آن بر رشد قیمت مسکن، بروز نارضایتی‌‌های اقتصادی و اجتماعی و همچنین ایجاد زمینه‌های فساد و رانت دولتی از دیگر پیامدهای منفی اجرای این طرح بدون در نظر گرفتن ملاحظات مورد نیاز است. در این گزارش و در تشریح جزئیات این پیامدهای منفی آمده است: تردیدی نیست که ساخت مسکن اجتماعی می‌تواند بر سطح رفاه اقشار با درآمد کم تاثیر مثبت بگذارد، اما چگونگی اجرای چنین طرحی برای رسیدن به این هدف، بسیار اهمیت دارد. مساله نخست، شناسایی تعداد و مکان ساخت مسکن است. بر اساس اصول آمایش سرزمین، استقرار جمعیت در یک مکان بدون در نظر گرفتن نوع و مکان فعالیت آنها، امکان‌‌پذیر نیست؛ مگر اینکه دسترسی مقرون به صرفه به محل فعالیت وجود داشته باشد. تجربه ساخت مسکن مهر نیز این امر را تایید می‌کند که یک متغیر مهم در تقاضای مسکن، میزان دسترسی‌‌پذیری آن به محل فعالیت است. بنابراین ابتدا لازم است توزیع فضایی اقشار کم‌‌درآمد و آسیب‌‌پذیر در پهنه کشور و نحوه استقرار آنها با توجه به فعالیت‌های پیش‌بینی شده مشخص شود. مساله دیگری که در اجرای طرح جهش مسکن وجود دارد و با توجه به تجربیات گذشته از اجرای چنین طرح‌هایی اهمیت می‌‌یابد، تاثیرات تورمی تزریق حجم زیادی پول توسط نظام بانکی به اقتصاد است که منجر به آسیب‌‌پذیری بیشتر دهک‌‌های پایینی و انتقال جمعیت بیشتری از کشور به این دهک‌‌ها می‌شود. درواقع برای رسیدن به هدف تامین مسکن برای اقشار آسیب‌‌پذیر، ابتدا باید به صورت منطقه‌‌بندی‌شده مشخص شود هر یک از دهک‌‌های پایین درآمدی برای تامین مسکن، نیاز به چه میزان و چه نوعی از حمایت دارند و جزئیات اجرایی‌‌سازی طرح جهش مسکن را به دقت تدوین کرد.

طرح تولید و تامین مسکن تنها بر افزایش عرضه و تولید مسکن تمرکز داشته است بدون اینکه به دیگر موارد توجه شود. ازجمله این موارد توجه به شناخت بازار تقاضا است. ضروری است اطلاعات مربوط به تقاضای انباشته شده مسکن و نسبت تعداد واحدهای مسکونی به تعداد خانوارها به تفکیک شهر و روستا و به تفکیک گروه‌های درآمدی، همچنین اطلاعات مربوط به واحدهای مسکونی نیازمند بازسازی در بافت‌های فرسوده شهری و روستایی، ظرفیت خالی و امکان توسعه شهرهای جدید ساخته شده و درنهایت نیاز به مسکن با توجه به نرخ ازدواج، نرخ طلاق و نرخ افزایش خانوارهای تک‌نفره در سال‌های آتی برآورد شود. هرچند اطلاعاتی در طرح جامع مسکن درباره این موارد وجود دارد، اما به ارزیابی کارشناسی دقیق و به تفکیک شهر و روستا در استان‌های مختلف نیاز است تا برآورد شود با تکمیل ظرفیت‌های خالی موجود (‌در حد بهینه) و احیای بافت‌های فرسوده نیاز به تولید چه تعداد واحد مسکونی جدید در دوره کوتاه زمانی خواهد بود. مکان‌‌یابی بهینه و تعیین تکلیف زمین‌های مورد نظر برای اجرای طرح، بر اساس اسناد فرادست به‌‌ویژه آمایش سرزمین که بر توسعه شبکه چندسطحی، چندمرکزی بر اساس برقراری پیوندهای عملکردی (فعالیتی و خدماتی) تاکید دارد، حائز اهمیت است. درواقع، تناسب بین فعالیت‌ها و سکونتگاه‌های هر منطقه بر زیست‌پذیری، رقابت‌‌پذیری و پایداری محیطی تاثیر زیادی دارد. از این‌‌رو توجه به شبکه‌های همکار فعالیتی و شهر منطقه‌ها در قالب شبکه چندسطحی، چندعملکردی و چندمرکزی می‌تواند ضامن استمرار مطلوب فعالیت و جمعیت شود. اما در طرح ارائه شده به این مهم اشاره‌‌ای نشده است و همین امر در آینده می‌تواند باعث بروز خسارت‌‌هایی ازجمله سکونتگاه‌های خوابگاهی شود. از سوی دیگر نظام بانکی کشور موظف شده است 360 هزار میلیارد تومان را برای اجرای قانون ساخت مسکن تامین کند. اثرات تورمی تحقق این میزان اعتبار بر کل اقتصاد و بر سایر فعالیت‌‌ها در بخش‌های تولیدی اعم از صنعت و کشاورزی از مسائل مهم در اجرای این طرح است. از طرف دیگر، جذب سرمایه بیشتر در بازار مسکن در شرایط تورمی باعث می‌شود، در این بازار، کالای مصرفی مسکن به یک دارایی سرمایه‌‌ای تبدیل شود. این موضوعات نیاز به ارزیابی دقیق‌تر میزان و شیوه تامین مالی طرح را بیش از پیش دارای اهمیت می‌کند. ارزیابی دقیق از زیرساخت‌های موجود و مورد نیاز برای تامین 4 میلیون مسکن به نحو چشمگیری در موفقیت و عدم موفقیت این طرح تاثیر خواهد گذاشت. تجربه ساخت مسکن مهر در این زمینه بسیار کمک خواهد کرد. درواقع، ساخت مسکن بدون توجه به خدمات عمومی مورد نیاز ساکنان آن، به هدر دادن منابع و اثرات منفی ناشی از آن می‌انجامد. تامین آب، تامین انرژی و دسترسی به حمل و نقل عمومی از حداقل خدمات عمومی مورد نیاز برای استقبال در دریافت مسکن عرضه شده هستند. بسیاری از شهرهای اقماری هنوز از نبود خدمات عمومی به‌‌ویژه حمل و نقل رنج می‌‌برند. قرارگیری مراکز خرید، درمانی و بهداشتی و دسترسی آسان به شهرهای مادر همه از مواردی هستند که قبل از ساخت مسکن در مناطق جدید باید مورد توجه قرار گیرند. چگونگی تامین این موارد و بار مالی که بر دوش دولت خواهد گذاشت، مشخص نیست.

از سوی دیگر اجرای بدون مطالعه این طرح آثار و پیامدهای منفی جانبی دیگری نیز به همراه خواهد داشت از آن جمله می‌توان گفت: نهاده‌های ساختمانی در سال‌های اخیر با افزایش قیمت زیادی روبه‌رو بوده‌‌اند. اگر اجرای طرح منجر به افزایش مجدد قیمت این نهاده‌ها شود، اثرات مخربی بر کل عرضه بخش خصوصی از مسکن و بر قیمت مسکن در کلان‌شهرها و پس از آن در بازار مسکن شهرهای کوچک‌تر خواهد داشت.

لازم به ذکر است قیمت‌‌گذاری دستوری نهاده‌های ساختمانی راه‌‌حل پایدار و تاثیرگذاری نخواهد بود و کل بازار مسکن و تامین نهاده‌های اولیه را با اختلال روبه‌رو خواهد کرد و درنهایت هزینه‌های هنگفت بر دوش دولت و مردم خواهد گذاشت.

پدیدار شدن زمینه‌های شکل‌‌گیری نارضایتی در شهرک‌‌های حاشیه شهرهای بزرگ به دلیل عدم توجه به ساختارهای عملکردی و خدماتی در توسعه سکونتگاه‌های جدید، پدیدار شدن زمینه‌های فساد بر اثر رانت دولتی و همچنین تشدید نگاه دارایی سرمایه‌‌ای به مسکن و رقابت ناعادلانه این صنعت با سایر بخش‌های تولیدی از دیگر پیامدهایی است که در این پژوهش درباره آن به متولی مسکن هشدار داده شده است.

مثال‌‌هایی از شکست دولتی

در این پژوهش همچنین مثال‌هایی از شکست دولت‌ها در اجرای طرح‌هایی با هدف «محرومیت‌زدایی و کمک به اقشار ضعیف» ذکر شده است که از آن جمله می‌توان به اجرای طرح‌های مربوط به پروژه‌های سدسازی، برق‌دار کردن چاه‌ها، مسکن مهر و... اشاره کرد که تبعات منفی اجرای این طرح‌ها در نهایت بیش از اثرات مثبت و کوتاه‌مدت آنها بوده است.

در این گزارش اعلام شده است: تجارب گذشته کشور نشان داده است برخی از طرح‌های محرومیت‌‌زدایی و کمک به اقشار آسیب‌پذیر بدون در نظر گرفتن ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط زیستی نه‌‌تنها نتوانسته به هدف ترسیم شده برسد، بلکه باعث خسارت‌های جبران‌‌ناپذیری در کشور شده است. ایجاد مسکن برای اسکان عشایر بدون توجه به فرهنگ کوچ‌‌نشینی در کشور و برق‌دار کردن چاه‌ها برای کمک به کشاورزان و توسعه کشاورزی دو نمونه از این اقدامات است. طرح برق‌‌دار کردن بی‌ضابطه چاه‌ها، هرچند به صورت کوتاه‌‌مدت باعث افزایش تولید شد اما یکی از دلایل عمده تخلیه بی‌‌رویه آب‌های زیرزمینی و عامل مهاجرت روستاییان و فرونشست در خیلی از مناطق کشور شد. همچنین در بخش مسکن نیز به تجربه ساخت و واگذاری واحدهای مسکن مهر اشاره شده است. در این گزارش با اشاره به مشکلات ایجاد شده در نتیجه ساخت واحدهای مسکن مهر اعلام شده است: نتیجه ساخت گسترده مساکن مهر در دولت‌های قبلی اکنون به عنوان لکه‌هایی فاقد عملکرد و خوابگاه‌هایی فاقد کیفیت زندگی مطلوب در جای جای سرزمین ایران به یادگار مانده است.

راهکارهای کارشناسی

تیم پژوهشی مشارکت‌کننده در این مطالعه در نهایت دو راهکار مهم را برای تنظیم بازار مسکن و استفاده از ظرفیت‌‌های موجود برای ساماندهی این بازار عنوان کرده‌‌اند. این دو راهکار شامل دریافت «مالیات سالانه در بازار مسکن برای تعادل‌بخشی به عرضه و تقاضا و استفاده از ظرفیت خالی در بازار» از یکسو و از سوی دیگر ساخت مسکن جدید صرفا در 59 شهر مرزی، بندری و مستعد توسعه (نه شهرهای بزرگ و حومه آنها) است. در این گزارش تاکید شده است: شناخت دقیق بازار مسکن در کشور به برقراری مالیات سالانه بر ملک- به عنوان یک ابزار مهم مالیاتی در برقراری تعادل در بازار مسکن- کمک می‌کند. درواقع، از آنجا که در شرایط رقابت کامل، مخارج تامین مسکن در هر دو بازار مسکن تملیکی و بازار مسکن اجاری برابر است، اگر مالیات سالانه بر ملک به اجرا دربیاید از یک طرف به برقراری تعادل بین عرضه و تقاضا در دو بازار کمک خواهد کرد و از طرف دیگر تقاضای سرمایه‌‌ای در بازار مسکن را کاهش می‌دهد.
ساخت مسکن در 59 شهر

از سوی دیگر این تیم پژوهشی با بررسی مناطق مستعد ساخت مسکن و بارگذاری بیشتر جمعیتی تاکید کرده‌‌اند ساخت مسکن در 59 شهر باید در اولویت قرار بگیرد. نتایج مطالعات صورت گرفته در این زمینه نشان می‌دهد ساخت مسکن باید در این شهرها که عمدتا جزو شهرهای میانی با جمعیت کمتر از 500 هزار نفر و عمدتا در مناطق شرق، جنوب شرق و جنوب کشور و همچنین مناطق مرزی هستند دنبال شود. در صورتی که در شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها برای پاسخ به نیاز مسکن باید بر سیاست نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده تمرکز شود و از بارگذاری بیشتر جمعیتی خودداری شود. بنا بر توصیه‌های فضایی سند ملی آمایش سرزمین، در مجموع باید 59 شهر در کل پهنه سرزمین در اولویت اول تولید مسکن جدید در نظر گرفته شوند که در این میان 21 شهر دریاپایه، 22 شهر مرزی و 17 شهر در لایه میانی سرزمین قرار دارند.

در این پژوهش همچنین تاکید شده است: واضح است که در این شرایط استقرار جمعیت در یک مکان فقط با درنظر گرفتن تامین سرپناه ممکن نیست. موضوع اول برنامه‌‌ریزی برای ارتقای رشد و افزایش جذابیت‌‌های اقتصادی در مناطق کم‌‌تراکم اما مستعد افزایش جمعیت است. مناطق نیمه شرقی و جنوبی کشور نیاز به گسترش خدمات عمومی و همچنین جذب جمعیت دارند.