تیمور رحمانی عضو هیات علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه تهران طی یادداشتی در دنیای اقتصاد نوشت: سلطه مالی (Fiscal Dominance) به‌طور معمول به وضعیتی اشاره دارد که نیاز مالی دولت با انتشار پول تامین شود و در نتیجه سیاست پولی تحت سلطه سیاست مالی دولت و تامین نیاز مالی دولت قرار می‌گیرد. بسیاری از ما اقتصادخوانده‌های ایران برای تحلیل تورم‌های بالا و ماندگار در اقتصاد ایران، انگشت اتهام را به سوی کسری بودجه دولت و سلطه مالی نشانه می‌رویم که البته اتهام درستی است.
اما به نظر می‌رسد مفهوم محدود سلطه مالی قادر به توصیف وضعیت ایران نیست و لازم است مفهوم گسترده‌تری از سلطه مالی را برای فهم تورم بالا و ماندگار ایران معرفی کنیم. من مدت‌ها است که این مفهوم گسترده از سلطه مالی را سلطه مالی تعمیم‌یافته (Generalized Fiscal Dominance) نامیده‌ام و در این نوشتار نگاهی به این مفهوم خواهیم داشت تا درک کامل‌تری از تداوم تورم بالا در ایران کسب کنیم.
ساده‌ترین شکل سلطه مالی آن است که دولت کسری بودجه داشته باشد و کسری بودجه خود را با استقراض مستقیم از بانک مرکزی تامین مالی کند و به عبارت دیگر کسری بودجه دولت پولی شود و برای تامین کسری بودجه دولت به انتشار پول توسط بانک مرکزی متوسل شویم.
چنانچه منع قانونی برای استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی وجود نداشته باشد، به‌طور طبیعی دولت‌ها وسوسه دارند که بخشی از نیاز مالی خود را از این طریق تامین کنند تا از توسل به مالیات که وضع و وصول آن پردردسر است، پرهیز کنند. در ایران تا قبل از برنامه سوم وضعیت چنین بوده است و دولت‌ها چه قبل و چه بعد از انقلاب از این روش برای تامین کسری بودجه خود استفاده کرده‌اند.
اما ادعا می‌شود که اگر دولت کسری بودجه خود را پولی کند و به انتشار پول برای تامین کسری بودجه روی آورد، آن‌گاه منجر به رشد پایه پولی و به تبع آن رشد حجم نقدینگی و اسباب تورم می‌شود. از طرف دیگر، وقوع تورم به آن معنی است که دولت عملا بخشی از کسری بودجه خود را از طریق مالیات تورمی تامین کرده؛ به این معنی که دولت پول منتشر کرده و از عاملان اقتصادی کالا‌ها و خدمات مورد نیاز دولت را خریداری کرده و با ایجاد تقاضا برای کالا‌ها و خدمات و در نتیجه افزایش قیمت کالا‌ها و خدمات سبب شده است از ارزش پول منتشرشده در دست اشخاص کاسته شود. این کاهش ارزش پول منتشرشده توسط دولت مانند نوعی مالیات گرفتن از افراد جامعه برای تامین کسری بودجه است و به همین دلیل مالیات تورمی نامیده می‌شود.
آیا این معنی از سلطه مالی برای تشریح وضعیت اقتصاد ایران کافی است؟ برای فهم این وضعیت در نمودار ۱ نسبت خالص بدهی دولت به بانک مرکزی به کل پایه پولی برای دوره حدود ۶۰ ساله در اقتصاد ایران ترسیم شده است. نمودار ۱ نشان می‌دهد که سهم خالص بدهی دولت از منابع پایه پولی چه مقدار است و به عبارت دیگر نشان می‌دهد که چند درصد پایه پولی ناشی از کسری بودجه دولت در مقاطع مختلف زمانی بوده است.
همان‌طور که از نمودار ۱ هویدا است، طی سال‌های دهه ۱۳۴۰ سهم خالص بدهی دولت از کل منابع پایه پولی هم بالا بوده و هم در حال افزایش، به‌گونه‌ای‌که در سال ۱۳۴۹ این سهم به ۱۵/ ۱ رسیده است و این به آن معنی است که گویی بیش از ۱۰۰ درصد پشتوانه انتشار پول بانک مرکزی خالص بدهی دولت و کسری بودجه دولت بوده است.
اما می‌دانیم در دهه۱۳۴۰ اقتصاد ایران پایین‌ترین دوران تورمی همراه با رشد اقتصادی بالای تاریخ خود را تجربه کرده است. به عبارت دیگر، سلطه مالی به مفهوم محدود آن اسباب تورم نشده است. از طرف دیگر، در میانه دهه۱۳۵۰، خالص بدهی دولت و لذا کسری بودجه دولت نه تنها نقشی در افزایش پایه پولی و انتشار پول بانک مرکزی نداشته، بلکه حتی اثر منفی در آن داشته، دالّ بر اینکه به مفهوم محدود، سلطه مالی کاهش یافته است. اما می‌دانیم که دهه۱۳۵۰ شاهد جهش تورمی از متوسط حدود ۲درصد به حدود ۲۵درصد بود. از آن به بعد، به‌ویژه در دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰ مجددا سهم خالص بدهی دولت از منابع پایه پولی افزایش یافته و در سطح بالایی باقی مانده است که حکایت از سلطه مالی به مفهوم محدود آن دارد.
در عین حال می‌دانیم در این دوران تورم بالا هم وجود داشته و در نتیجه سلطه مالی همراه با تورم بالا بوده است. از میانه دهه۱۳۷۰ به تدریج و از ابتدای دهه۱۳۸۰ به‌طور قابل توجه سهم خالص بدهی دولت از کل منابع پایه پولی دچار کاهش شده، دالّ بر اینکه سلطه مالی به مفهوم محدود آن کاهش یافته است. همچنین در طول دهه۱۳۹۰ که جهش‌های تورمی شدیدی را تجربه کرده است، سهم خالص بدهی دولت از کل منابع پایه پولی نسبتا پایین باقی مانده، دالّ بر آنکه به مفهوم محدود، سلطه مالی قابل توجه نبوده است. همان‌طور که تحلیل نمودار ۱ نشان می‌دهد صرفا در دهه۱۳۶۰ و بخشی از دهه۱۳۷۰ می‌توان اثر سلطه مالی در ایجاد تورم و البته به مفهوم محدود سلطه مالی را مشاهده کرد، حال آنکه در طول پنج دهه گذشته همواره تورم بالا و دورقمی تداوم یافته و صرفا در معدود سال‌هایی تورم اندکی زیر ۱۰درصد بوده است.
در آن صورت، لازم است برای تشریح تورم بالا و ماندگار در اقتصاد ایران به مفهوم گسترده‌تری از سلطه مالی متوسل شویم. برای شرح این موضوع، لازم است طرق مختلف انعکاس بی‌انضباطی مالی دولت در ترازنامه بانک مرکزی را بررسی کنیم. شکل دیگری از سلطه مالی که می‌تواند بدون استقراض مستقیم دولت از بانک مرکزی رخ دهد، آن است که دولت تمام کسری بودجه خود را با انتشار اوراق بدهی تامین کند و اوراق را نیز در قالب سازوکار بازار به اشخاص و نهاد‌های مالی و حتی بانک‌ها (غیر از بانک مرکزی) بفروشد؛ اما دولت بیش از حد دچار کسری بودجه شود و بنابراین بیش از حد به انتشار اوراق روی بیاورد.
در چنین شرایطی، نرخ بهره دچار افزایش قابل توجه می‌شود و زمینه بی‌ثباتی مالی را فراهم می‌کند. در چنین شرایطی، بانک مرکزی ممکن است برای جلوگیری از افزایش نرخ بهره به خرید اوراق بدهی دولت روی آورد که نتیجه آن افزایش سهم خالص بدهی دولت از منابع پایه پولی است.
در واقع، در این حالت با وجود آنکه سلطه مالی به مفهوم محدود آن وجود نداشته است، اما نتیجه چندان متفاوت از حالتی که دولت مستقیما از بانک مرکزی قرض می‌کند، نخواهد بود. در واقع، در این حالت، روی آوردن دولت به کسری بودجه بالا و انتشار گسترده اوراق بدهی به آن معنی است که دولت قرار نیست نیاز مالی خود را کاملا از محل مالیات‌های متعارف تامین کند و در نتیجه بخشی از نیاز مالی از محل مالیات تورمی تامین می‌شود که از طریق خرید و انباشت اوراق بدهی دولت در ترازنامه بانک مرکزی محقق می‌شود. با توجه به اینکه عملیات بازار باز در ایران از سال ۱۳۹۹ اجرایی شده، این شکل از سلطه مالی در گذشته چندان برای ایران موضوعیت نداشته است؛ گرچه در همین دو سال نشانه‌های آن در حال ظاهر شدن است.
شکل دیگر سلطه مالی آن است که دولت برای تامین کسری بودجه خود مستقیما از بانک مرکزی قرض نکند، بلکه به استقراض از بانک‌ها روی آورد؛ به‌ویژه هنگامی که تعداد قابل توجهی از بانک‌ها عملا تحت دستور و نفوذ دولت باشند (همان وضعیتی که در ایران وجود دارد). در این حالت، کسری بودجه قابل توجه دولت و تأمین آن از طریق استقراض از بانک‌ها (در واقع، نوعی استقراض که بانک‌ها چاره‌ای جز تن دادن به آن ندارند) سبب می‌شود بانک‌ها با کمبود منابع یا کمبود نقدینگی و کسری ذخایر روبه‌رو شوند و برای تامین آن به ناچار به گرفتن خط اعتباری یا اضافه‌برداشت از بانک مرکزی متوسل می‌شوند.
در آن صورت، کسری بودجه دولت نهایتا منجر به انتشار پول توسط بانک مرکزی می‌شود و می‌تواند همراه با تورم بالا باشد؛ بنابراین اولا دولت در این حالت بازهم مالیات تورمی به مردم تحمیل کرده و ثانیا به‌طور غیر مستقیم سلطه مالی برقرار بوده است؛ بدون آنکه دولت به‌طور مستقیم از منابع بانک مرکزی استقراض کرده باشد. در نمودار۲، سهم بدهی بانک‌ها از کل منابع پایه پولی برای دوره حدود ۶۰ساله گذشته نشان داده شده است.
همان‌طور که ملاحظه می‌شود، سهم بدهی بانک‌ها از کل منابع پایه پولی که تا شروع دهه۱۳۷۰ چندان بالا نبوده، به تدریج از دهه۱۳۷۰ و به‌طور شدیدتر در دهه۱۳۸۰ و ۱۳۹۰ در سطوح بالاتری قرار گرفته که بخشی از آن ناشی از سلطه مالی دولت در قالب استقراض از بانک‌ها و در نتیجه استقراض بانک‌ها از بانک مرکزی بوده است (لازم به ذکر است که کاهش سهم بدهی بانک‌ها از کل منابع پایه پولی در سال‌های اخیر به‌دلیل افزایش سهم خالص دارایی‌های خارجی و آن‌هم به‌دلیل فروش ارزهای مسدودی دولت و صندوق توسعه به بانک مرکزی بوده و همچنین پاره‌ای عملیات حسابداری که سهم خالص سایر دارایی‌ها را افزایش داده است).
شکل دیگری از سلطه مالی در ایران در قالب تکالیف بودجه به بانک‌ها است که دیگر انعکاسی در بودجه عمومی دولت و کسری بودجه دولت به مفهوم متعارف آن هم ندارد. هنگامی که دولت و مجلس در قالب تکالیف بودجه بانک‌ها را وادار می‌کنند که به اشخاص و بنگاه‌هایی تسهیلات اعطا کنند، در ماهیت مانند آن است که دولت کسری بودجه داشته باشد و کسری بودجه خود را با استقراض از بانک‌ها تامین کند. ازآنجاکه این تکالیف نهایتا سبب کمبود منابع برای بانک‌ها می‌شود، بانک‌ها ناچار به گرفتن خط اعتباری یا اضافه‌برداشت از بانک مرکزی می‌شوند.
به این ترتیب، تکالیف بودجه که نوعی از مفهوم گسترده سلطه مالی است، سبب می‌شود دولت به‌طور غیر مستقیم دستور انتشار پول توسط بانک مرکزی را صادر کرده باشد و عوارض تورمی آن نیز بیانگر تحمیل مالیات تورمی به افراد جامعه است. درباره شرکت‌های دولتی که مستقیما می‌توانند از بانک مرکزی نیز تسهیلات بگیرند، چه از بانک‌ها تسهیلات بگیرند و چه از بانک مرکزی، ماهیتا مشابه تسهیلات تکلیفی است و آن را نیز می‌توان ذیل همین نوع از سلطه مالی گنجاند.
شکل دیگر سلطه مالی در مفهوم گسترده آن مربوط به مدارای مقرراتی با بانک‌های ناتراز و کژمنش است. چنانچه این‌گونه بانک‌ها به گسترش تسهیلات به‌ویژه به اشخاص مرتبط بپردازند یا از طریق زیرمجموعه‌های خود به سرمایه‌گذاری و بنگاه‌داری بپردازند و متاثر از مدارای مقرراتی ریسک در ترازنامه خود انباشت کنند و در عین حال برای قاپیدن سپرده از سایر بانک‌ها به نرخ بهره بالا متوسل شوند؛ اما به‌دلیل جریان نقدی ضعیف دارایی‌های خود و به‌ویژه دارایی‌های منجمد دچار کمبود نقدینگی و کسری ذخایر شوند، آن‌گاه به اضافه‌برداشت از بانک مرکزی روی می‌آورند یا با استقراض در بازار بین‌بانکی ریسک خود را به سایر بانک‌ها منتقل می‌کنند. اما این به آن معنی است که این‌گونه بانک‌ها فاقد سلامت ترازنامه هستند و از مقررات نظارتی تخطی می‌کنند.
چنانچه مدارای مقرراتی با این بانک‌ها صورت گیرد که تاریخ دو دهه اخیر نشان از وجود آن در ایران دارد، آن‌گاه گویی دولت با این مدارای مقرراتی اجازه استفاده از قدرت انتشار پول بانک مرکزی را به آن بانک‌های ناتراز و کژمنش داده و از این منظر گویی دولت اجازه داده است رفتار همراه با ریسک این بانک‌ها اسباب انتشار پول شود و، چون اجازه دولت اسباب آن بوده، ماهیتا بیانگر نوعی سلطه مالی است. در اینجا سلطه مالی به آن معنی است که دولت به جای وادار کردن بانک به پیروی از مقررات، اجازه داده است مشکل بانک از طریق انتشار پول حل شود و به این ترتیب بیانگر نوعی سلطه مالی، اما به مفهوم گسترده آن است.
ملاحظه می‌شود که در طول تاریخ ۶۰سال گذشته این سلطه مالی به مفهوم محدود آن نیست که اسباب تداوم تورم‌های بالا است، بلکه سلطه مالی به مفهوم گسترده آن است که تورم دورقمی پنج دهه گذشته را شکل داده است. به این مفهوم گسترده، عامل مسلط تورم ماندگار ایران سلطه مالی است و درمان تورم ماندگار ایران هم مستلزم حذف تدریجی این سلطه مالی است. البته لازم به ذکر است در اصل سلطه مالی اسباب رشد نقدینگی را فراهم می‌آورد و رشد نقدینگی عامل تورم است؛ اما این رشد نقدینگی خود را در قالب ناچاری بانک مرکزی به افزایش پایه پولی نیز نمایان می‌کند.
