شاهرگ اصلاح، مسدود است

فرارو- حمید قهوه چیان؛ دولت چاق و تنبل ایران تصمیم به کاهش حجم گرفته و می خواهد منظم و شاید کارامد تر شود؛ اما درآمدها و هزینه هایش به هم نمی خورند و خلاصه، حساب جیب دولت از دست رفته است، در نتیجه و هر دم، از این باغ بری می رسد؛ اختلاس های عظیم می رسد، انحراف شدید از بودجه سالانه می رسد، ناکارآمدی در خصوصی سازی ها و ایجاد خصولتی ها می رسد، یارانه و انصراف از آن می رسد، همه می رسند اما جیب دولت کارامد و منظم نمی شود، البته متضرر نهایی در این میان، ملت است.

متعاقب حجم دولت، ساختار اداری گسترده و روابط اقتصادی دولتی وسیعی در ایران بنا شده است. با اینکه تصمیم حکومتی در ایران با توجه به برنامه های پنجساله توسعه و قانون اجرای سیاست های اصل 44 قانون اساسی، کاستن از حجم و اصلاح قواره دولت است اما هنوز اتفاق خاصی نیفتاده است، پس داستان همان است که بود. بسیاری اذعان دارند وضعیت کنونی مالی دولت، ریشه در تکوین آن دارد از این رو حجم و شکل دولت را (به عنوان نهاد اجتماعی) متاثر از نهادهای اجتماعی دیگر معرفی می کنند و در نتیجه کاهش حجم دولت و تنظیم امور مالی را تنها با توسل به گزاره های هنجاری قابل حل نمی دانند.

نقطه عزیمت کجاست؟
از آنجا که انجام هر اقدامی از سوی دولت‌ها نیازمند صرف هزینه است، عدم موفقیت دولت در تامین منابع درآمدی و توزیع متناسب آن‌ و نیز ناتوانی در بسط بستر مناسب این فرایند، دولتها را عقیم و ناکارامد خواهد کرد. به عبارت دیگر حکمرانی خوب مستلزم وجود نظام مالیه عمومی شفاف، کارامد و هدفمند است. عزت الله سحابی در مقدمه کتاب پر اهمیت اصول و قوانین مالیه در ممالک ایران و خارج - نوشته دکتر محمد مصدق- تحلیل بسیار مهمی را در این خصوص ارائه داده است. عزت الله سحابی معتقد است «اساسِ استقلال و گردشِ سالمِ امور مالیِ یک نظام و دولتِ مسئول، همانا در سلامت اداره امور مالی، استحکام سیستمی و انطباق آن با واقعیات اجتماعی و اقتصادی جامعه است.» به عبارتی تا شاهرگ مالی مملکت به سامان نگردد، در حوزه سیاست و امور اداری، اوضاع بر همین منوال باقی خواهد ماند.

تاکید بر فهم بومی مسئله
اقتصاد سیاسی هر کشوری آینه تمام‌نما از پیشرفت، توسعه اقتصادی و توانمندی یا عقب‌ماندگی اقتصاد سیاسی هر کشوری است و نظام حقوقی حاکم بر مالیه عمومی در پرتو چنین بینشی می‌بایست تحلیل و ارزیابی گردد. علاوه بر آن تاکید بر نگرش محیطی و شرایط موجود کشورها از طریق شناخت نهادها و تاریخ جوامع ظرفیت کافی برای ایجاد نظریه منحصر به فرد برای برون رفت مشکلات جاری نظام مالیه عمومی را ایجاد می کند. تکوین مفاهیم اقتصادی و سیاسی در ایران با توجه به مشخصات خاص تاریخ ایران و در تقابل با سایر نهادها صورت گرفته است. این امر شکل خاصی از حوزه عمومی را در ایران قوام می‌دهد و مفاهیمی چون قانون، دولت و نظم، شکل ِ ایرانی خود را به تن می‌گیرد که تا حدودی متفاوت با روند شکل‌گیری همان مفاهیم در غرب است.

سیر تکوین نظام حقوقی حاکم بر جیب دولت
بنای نظامِ مالیِ بخشِ عمومیِ ايران در حدود يک قرن پيش، پايه‌گذاری شده و در يکصد سال گذشته نه تنها متناسب با مقتضيات زمان پيشرفت نکرده بلکه در برخی از زمينه‌ها عقب‌گرد نيز کرده است. روندِ نگران‌کننده اجرای بودجه‌ی سالانه در ایران، بی‌انضباطی شدید مالی دولت و عدول از قانون، دوپارچگی نظارت مالی، تاخیر در تحویل تفریغ بودجه، عدم اعمال ضمانت اجراهای سیاسی و قضایی در مورد انحراف، اتلاف، مفقود‌شدن بخشی از بودجه، فرارهای گسترده مالیاتی، حاکمیت رانت بر رقابت، اتکا به درآمد های نفتی ، سیستم ناکارامد گمرکی، انحصارات دولتی و مواردی از این قبیل، وضعیتی بحرانی در نظام حقوقی مالیه عمومی در ایران ایجاد کرده است. با توجه به اینکه استمرار چنین وضعیتی، فلسفه مالیه عمومی و کنترل مالی دولت را زیر سوال خواهد برد و در این صورت شاهد این‌همانی مفهوم «خزانه» و «بودجه» خواهیم بود. وظایف و کارکردهای مالی دولت ارتباط بسیار نزدیکی با حکمرانی و نیز حقوق و رفاه شهروندان دارد و ضرورت تلاش برای اصلاح نظری و عملی در این زمینه بیش از پیش احساس می‌شود. بنابراین خطاهای سهوی و عمدی دولتدر این خصوص، پیکره و زندگی شهروندان خویش را ضعیف تر می نماید.

ضرورت تحلیل میان رشته ای مالیه عمومی
عموما در نگاه به مالیه عمومی، به رویکرد شکلی و درون سیستمی آن توجه بیشتری شده و بررسی تحلیلی آن با غفلت بسیار همراه گردیده است. یادداشت حاضر تلاشی است که ضرورت واکاوی ماهوی و برون سیستمی نظام حقوقی مالیه عمومی که با رویکردی تحلیلی و در فضایی میان‌رشته‌ای سعی در پاسخ دادن به سوالات جاری در این حوزه دارد، را یادآور شود. همچنین اهمیت پیوند مسائل اقتصاد بخش دولتی با سایر حوزه‌های اجتماعی، مطالعه ساختار دولت، توسعه و حکمرانی خوب در فهم نظام حقوقی مالیه عمومی می‌تواند در گشایش کلاف سر درگم نظام مذکور راهگشا باشد. نظام حقوقی حاکم بر مالیه عمومی در ایران بیشتر در پرتو نهادهای غیررسمی شکل گرفته است و اگر چه همواره و بعد از مشروطیت، مجموعه قوانین و مقرراتی در این زمینه وجود داشته‌اند اما عرف و رویه‌های مربوط به حکمرانی، سازمان دولت و نهادهای‌ مرتبط با آن که موجب بسط نظام غارتی، تهدید مالکیت خصوصی، کم‌توجهی به لوازم توسعه و شاخصه‌های حکمرانی خوب در ایران بوده‌اند، مجموعه قوانین و مقررات مالیه عمومی را تحت‌تاثیر قرار داده و عقیم نموده‌اند. لذا چنین نظامِ حقوقی آشفته‌ای، ناتوان از خلق نظمی موثر و پایدار خواهد بود.

سوالی نداریم که بپرسیم!
به نظر می رسد بزرگترین مشکل تئوریک حوزه حقوق مالیه عمومی، ایجاد سوال و مسئله در آن باشد. برای یافتن مسئله علاوه بر تشریح نظریه ها باید اخبار و مسائل عینی جامعه را دید و در آنها تدقیق کرد. با عنایت به آنچه هست و آنچه باید باشد نظام حقوقی حاکم بر مالیه عمومی، مسئله خلق می شود. کاوش در مسائل و تلاش در جهت پاسخ علمی به این موضوعات می تواند کارگشا باشد. در همین راستا شاهد آنیم که جز آثاری معدود و انگشت شمار (آنهم به اغماض) کتاب درخوری در حوزه تحلیلی حقوق مالی وجود ندارد و آثار موجود، تحشیه هایی بر قوانین موجود در حوزه مالیه عمومی هستند. حوزه های آکادمیک هم وضع بهتری در این خصوص ندارند و این رشته (حقوق مالیه عمومی) در حدود یک یا دو واحد درسی در دوره های کارشناسی ارشد و دکترای حقوق عمومی و شاید سایر رشته های مرتبط تدریس می گردد. مقالات، سمینارها، پژوهش ها هم چنگی به دل نمی زند. در این میان، تلاش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی پژوهش هایی انجام داده که قطعا کافی نبوده  اما می تواند سرآغاز مبارکی در این خصوص باشد.