دخل و خرج احزاب

فرارو-حمید قهوه‌چیان*؛ قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی که بهمن ماه 1394 در مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از ده ماه از سوی مجمع تشخیص مصلحت مطابق مصالح نظام تشخیص داده شده بود، بیست و ششم آبان ماه توسط حسن روحانی ابلاغ گردید و بر این اساس، تمامی گروه‌های سیاسی ملزم به تبعیت از آن خواهند بود.

احزاب و گروه‌های سیاسی که با عناوینی چون گروه، جمعیت، انجمن، جامعه، مجمع و سازمان سیاسی شناخته می‌شوند به تشکیلاتی متشکل از اشخاص حقیقی اطلاق می‌گردند که با برنامه مشخص جهت کسب و مشارکت در قدرت سیاسی و نقد و اصلاح آن، درچارچوب قوانین و مقررات نظام جمهوری اسلامی ایران بر اساس مرامنامه و اساسنامه فعالیت می‌کنند.

این قانون، حاوی قواعد لازم‌الاجرایی جهت ساماندهی احزاب بوده و دربرگیرنده احکامی چون تشکیلات، مقررات درونی، چگونگی تاسیس، حقوق و مسئولیت ها، اداره امور مالی و نحوه نظارت کمیسیون احزاب می‌باشد. با تصویب این قانون، احکام مندرج در قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی، صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده- مصوب 1360- نسخ گردید.

از جمله ابعاد مهمی که کمتر در تحلیل گروه‌های سیاسی بدان توجه می‌شود نظام حقوقی حاکم بر روابط مالی و محاسباتی آن‌ها است که ضمن اثرگذاری بر سرنوشت و کارآیی احزاب، موجب شفافیت رقابت‌های سیاسی نیز می‌شود، با این وجود باید منتظر واکنش احزاب نسبت به قانون جدید بود.

اصل قانونی بودن دخل و خرج احزاب
از جمله موضوعاتی که در قانون جدید به صورت مفصل‌تری بدان پرداخته‌شده، نحوه اداره امور مالی احزاب است. مطابق ماده (14) این قانون، "منابع مالی احزاب باید از طریق قانونی تامین و هزینه شود" که مبین اصل قانونی بودن منابع و مصارف آن‌ها می‌باشد.

بر‌ این اساس، روابط مالی و محاسباتی در احزاب تابع قواعد الزام آور و از پیش تعیین شده‌ای است و ارکان اجرایی باید روابط خود را بر اساس آن‌ها تنظیم کرده و نهادهای نظارتی نیز اقدامات مالی انجام شده را بر اساس قوانین و مقررات مربوط بررسی و ارزیابی نمایند.

قواعد حقوقی حاکم بر روابط مالی و محاسباتی احزاب را می توان در قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی، مقررات دولتی حاکم بر آن‌ها از جمله مصوبات هیات وزیران یا وزارت کشور و دستورالعمل های کمیسیون نظارت، اساسنامه و آیین‌نامه‌های داخلی و تصمیمات ارکان قانونی آن‌ها جست که به صورت "سلسله مراتبی" ضامن حاکمیت قانون در این خصوص می‌باشند.

ضرورت تصویب آیین نامه مالی
از جمله سوالاتی که می توان در تهیه و تنظیم اساسنامه هر حزبی مطرح کرد آن است که منظور از آیین‌نامه مالی چیست و از سوی دیگر آیا تصویب آنها الزامی است؟ به عبارت دیگر آیا حزبی می‌تواند با این استدلال که تصویب آیین نامه مالی موجب کاهش کارآمدی می شود از تصویب این سند قانونی استنکاف کند؟ آیین‌نامه مالی به مقرراتی گفته می‌شود که دربردارنده مباحثی از قبیل تشریفات و نحوه اخذ درآمدها و انجام هزینه‌ها، چگونگی تهیه اسناد مالی، شیوه گزارش دهی مالی، صلاحیت‌های مالی و محاسباتی و تسویه اموال و دارایی در صورت انحلال حزب است.

با توجه به جزء (12) ماده (1) و بند (ت) تبصره (3) ماده (2) قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی، اساسنامه احزاب باید دربردانده "نحوه تصویب آیین نامه مالی و دستورالعمل های مربوط بدان" و نیز "مبنای اعتبار اسناد اداری و مالی" باشد. با استناد به چنین حکمی، تهیه و تصویب آیین‌نامه مالی برای احزاب ضروری خواهد بود و عدم انجام آن به منزله سرپیچی از حکم قانونی است.

پیگیری اجرای این تکلیف قانونی از تکالیف مجمع عمومی به شمار می‌آید، اگرچه تصویب آن حسب مفاد اساسنامه می تواند منوط به تصویب شورای مرکزی یا مجمع عمومی گردد. به هر حال در خصوص مرجع تصویب آیین‌نامه های داخلی در قانون یادشده سکوت وجود دارد و معلوم نیست که آیا تصویب آیین‌نامه مالی توسط دبیرکل نیز ممکن است یا خیر. با وجود ابهام قانونی در این مسئله، تفویض اختیار "تصویب" هنجار و "اجرای" آن به یک مرجع واحد به دلیل امکان سوء‌استفاده از آن منطقی به نظر نمی رسد.

ابهام در سرنوشت "بودجه" احزاب
اگر چه برای تعیین تشریفات و چگونگی هرینه ها و درآمدهای احزاب، تدوین آیین نامه مالی الزام آور اعلام شده اما تهیه و تصویب "سند بودجه" به عنوان یک تکلیف مالی در سایه‌ای از ابهام قرار دارد. مراد از بودجه، پیش بینی "اصل" و "میزان" درآمدها و هزینه‌های سالانه احزاب است که ملاک عملکرد مالی سال آتی قرار می‌گیرد و ارکان احزاب موظفند در وصول درآمدها و انجام هزینه‌ها، سند یادشده را ملاک اعمال خویش قرار داده و کمترین انحراف را از آن داشته باشند.

چنانچه گفتیم در سند بودجه، بحث از "موضوع" و "میزان" هزینه‌ها و درآمدهای سالانه است اما در آیین نامه مالی، تشریفات و چگونگی انجام هزینه‌ها و وصول درآمدها آن هم به صورت دایمی (مگر اینکه نسخ شده یا تخصیص شوند) مورد بحث قرار می‌گیرند. اگرچه در ماده (8) قانون قبلی، واژه "بودجه" به کار رفته بود اما در قانون جدید این واژه حذف شد.

با این وجود، توجه به محتوای برخی مواد از قبیل اشاره به "تعیین منابع مالی" در جزء (12) ماده (1) و بند (ث) تبصره (3) ماده (2) قانون جدید، می‌توان دلیلی بر ضرورت این تکلیف مالی باشد. علاوه بر موضوع فوق، دلیل دیگری که می‌تواند بر ضرورت تنظیم و تصویب بودجه احزاب بیان کرد آن است که مطابق برخی قوانین،گروه‌های سیاسی از وصول و انجام برخی درآمدها و هزینه ها منع شده اند.

تشخیص اینکه آیا هزینه و درآمدی مطابق قوانین و مقررات هست یا نه، پس از تهیه و تصویب بودجه امکان پذیر بوده و به عبارت دیگر شفافیت مالی احزاب و نظارت بر روابط یادشده بدون انجام این تکلیف مالی امکان پذیر نیست. همچنین مطابق جزء (3) ماده (16) قانون مذکور، احزاب می‌توانند در چارچوب موضوع فعالیت، اهداف و اساسنامه وجوهی را دریافت نمایند و این در حالی است که نظارت بر قانونی بودن چنین وجوهی جز با آگاهی از جزییات آن فراهم نخواهد شد که این جزییات نیز در بودجه هر سازمانی ذکر می‌شوند.

مجریان و ناظران مالی احزاب
ارکان احزاب دربرگیرنده هیات موسس، مجمع عمومی، شورای مرکزی، دبیرکل، بازرسان و مسئولان شعب استانی است. به نظر می‌رسد انجام امور مالی و اداری احزاب در تعامل شورای مرکزی و دبیرکل شکل می‌گیرد. شورای مرکزی احزاب موظف شده اند تا مطابق اساسنامه و مرامنامه و به نمایندگی از مجمع عمومی، حزب را جهت تحقق اهداف هدایت کنند و دبیرکل نیز به عنوان عالی ترین مقام اجرایی حزب مسئول انجام تصمیمات متخذه از سوی شورای مرکزی است.

تجربه نشان‌ دهنده آن است که (به خصوص در مواردی که حزب ها از وسعت قابل توجهی برخوردار باشند) دبیرکل برای انجام امور اداری و مالی با تفویض برخی اختیارات مطابق آیین نامه‌های حزب، از وجود دفاتر، کمیسیون ها و افرادی بهره می برد و انجام امور را به آن‌ها می‌سپارد و بر این اساس، امور مالی توسط دبیرکل یا تشکیلات زیر نظر وی و نیز توسط مسئولان اجرایی شعب استانی انجام می‌شود.

نظارت مالی در احزاب نیز به دو صورت نظارت درونی و بیرونی انجام می‌شود بر این اساس، کنترل امور مالی احزاب توسط بازرسان، شورای مرکزی و مجمع عمومی را "نظارت درونی" می‌گویند و ضمانت اجرای آن‌ها در برخورد با تخلفات مالی به جز مواردی که در قانون، اساسنامه و آیین‌نامه‌های داخلی پیش بینی می‌شود، می‌تواند استفاده از سازوکارهایی چون سوال و استیضاح باشد.

از سوی دیگر نظارت مضاعفی بر هزینه امور مالی و محاسباتی در احزاب وضع شده و بر اساس آن، علاوه بر نظارت درونی، "کمیسیون احزاب" نیز فعالیت مالی آنها را کنترل می‌کند که به آن "نظارت بیرونی" اطلاق می‌شود. بر اساس تبصره ماده (14) قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی، کلیه احزاب سیاسی موظفند درآمدهای مالی و صورت هزینه‌های خود را سالانه پس از تصویب شورای مرکزی در پایان هر سال شمسی به کمیسیون احزاب ارایه کنند. کمیسیون مزبور موظف است حداکثر ظرف سه ماه نظرات خود را در مورد تطبیق یا عدم تطبیق هزینه‌ها و درآمدهای سالانه با قوانین و مقررات جاری کشور اعلام کند.

پس از اعلام نظر کمسیون یادشده، دو حالت قابل پیش بینی است؛ اول آن‌که کمیسیون، درآمدها و صورت‌های مالی احزاب را مطابق قوانین و مقررات تایید می‌کند و در نتیجه سال مالی یادشده تعیین و تکلیف شده و مختومه می‌شود و یا نظر اصلاحی داده و یا موضوع مغایر با قوانین و مقررات جاری کشور تشخیص داده می‌شود که در صورت عدم اصلاح آن، مراتب می‌تواند منجر به محکومیت‌های مقرر در قانون شامل مجازات های تذکر شفاهی، تذکر کتبی، اخطار و اعلان در رسانه‌ها، محرومیت از تمام یا بخشی از یارانه ها و کمک‌های دولتی، تعلیق فعالیت، توقیف پروانه و تقاضای انحلال از دادگاه شود.

بر اساس قانون، احکام کمیسیون یادشده به جز تقاضای انحلال حزب از دادگاه قابل شکایت در دیوان عدالت اداری است.

هزینه ها و درآمدهای مجاز
اگر چه درآمدهای احزاب در قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی اشاره شده اما کمتر به هزینه‌های احزاب توجه می شود. احزاب می توانند در چارچوب موضوع فعالیت، اهداف و اساسنامه، درآمدهای خود را از طریق حق عضویت اعضا، کمک ها و هدایای نقدی و غیرنقدی اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، وصول حاصل از فعالیت‌های قانونی انجام شده و کمک‌ها و یارانه‌های نقدی (که دولت هر ساله ردیف آن را در بودجه سالانه کل کشور پیش بینی می کند) کسب نمایند.

از سوی دیگر احزاب از برخی درآمدها از قبیل دریافت هرگونه کمک مالی از دولت های بیگانه و سازمان‌های بین المللی، انجام هرگونه فعالیت اقتصادی، انتفاعی و تجاری و نیز استفاده از منابع و امکانات دولتی دستگاه های اجرایی به صراحت منع شده‌اند. دستگاه های اجرایی به كليه وزارتخانه‌ها، موسسات دولتي، موسسات يا نهادهاي عمومي غيردولتي، شركت هاي دولتي و همه نهادهايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر و يا تصريح نام است از قبيل شركت ملي نفت ايران، سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران، بانك مركزي، بانك ها و بيمه‌هاي دولتي اطلاق می شوند.

یارانه دولتی برای احزاب
مطابق قانون جدید، دولت در راستای کمک به احزاب هر ساله ردیفی را در بودجه سالانه کل کشور در قالب یارانه دولتی پیش بینی می‌کند. این کمک در سال‌های گذشته نیز انجام می‌شد و برای مثال در قانون بودجه سال 1395 کل کشور به منظور راهبری و توانمندسازی احزاب، جمعیت ها و انجمن‌های سیاسی و تشکل های صنفی مبلغ "پنج میلیارد و بیست و پنج میلیون تومان" برای (124) تشکل در نظر گرفته شد.

اختصاص اعتبارات یادشده بر اساس دستورالعمل مصوب کمیسیون احزاب بوده و نظارت بر حسن اجرای آن نیز بر عهده همان کمیسیون می‌باشد. کلیه احزاب مشمول دریافت کمک موظفند وجوه دریافتی را در جهت اهداف و برنامه‌های حزب به کار برده و در پایان سال مالی گزارش آن را به کمیسیون احزاب ارسال نمایند و دریافت مجدد یارانه منوط به ارایه گزارش مالی و تایید آن توسط کمیسیون احزاب شده است. با این وجود باید منتظر صدور دستورالعمل کمیسیون احزاب بود و در همین خصوص، نحوه توزیع و تخصیص این اعتبارات و امکان اعتراض به آن از جمله نکات مهم این دستورالعمل به شمار خواهد آمد.  

کلام آخر
بدون شک تنظیم روابط مالی و محاسباتی در احزاب پس از تصویب قانون جدید از جمله مهم‌ترین جنبه‌های مدیریتی و سیاسی آن‌ها به شمار آمده که می‌تواند عواقب داخلی و بیرونی بر این گروه‌ها داشته باشد. شاید بتوان ادعا نمود با توجه به تعدد احکام مالی و محاسباتی در آینده احزابی "ضربه پذیری" کمتر و اقبال مردمی بیشتری خواهند داشت که روابط مالی و محاسباتی خود را با دقت و بر اساس قوانین و مقررات تنظیم نموده و از حقوقدانان آشنا به حقوق عمومی (به ویژه با گرایش مالی و محاسباتی) و نیز حسابداران دقیق برای اثبات پاکدستی خود استفاده کنند.

*دانشجوی دکترای حقوق عمومی