در سال‌های اخیر نیز، شاهد هستیم دولت علاوه بر درآمد‌های نفتی، برای کسری بودجه به فروش اوراق مشارکت یا اسناد خزانه نیز روی آورده است. وقتی به طور تاریخی، بودجه به نفت، اوراق بدهی و اوراق قرضه وابسته می‌شود، با وجود آنکه درآمد‌های نفتی کاهش یافته است، کندن نفت از بودجه حرف دقیقی نیست.
آثار تحریم بر اقتصاد ایران و کاهش درآمد‌های نفتی، دولت را واداشته تا نوع دیگری به تأمین بودجه نگاه کند. بر‌اساس‌این هم رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور خبر داده برنامه ریزی جدیدی برای بودجه در نظر گرفته شده است. نکات کلیدی کلام محمدباقر نوبخت که در حاشیه همایش مدیریت سبز مطرح شده بود، به موارد مهمی اشاره دارد. او گفته در راستای اصلاح بودجه، در بودجه سال ۹۹، ساختار لایحه در چهار محور تهیه شده است. محور اول منابع و درآمد‌های پایدار، محور بعدی هزینه‌های کارا، محور سوم ثبات‌سازی اقتصادی و محور چهارم نهادسازی بودجه خواهد بود که طبق آن مراحل بودجه تغییر خواهد کرد.
نوبخت توضیح داده: «منابع بودجه سال آینده متفاوت از سنوات گذشته خواهد بود و عمدتا معطوف به سه محور است. نفت را از منابع جاری بودجه حذف کردیم و سال آینده ریالی را از منابع نفت در این بخش استفاده نخواهیم کرد و صرفا از این درآمد‌ها برای طرح‌های عمرانی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استفاده می‌شود». او البته درباره جایگزین‌های حذف درآمد نفت از بودجه جاری عنوان کرده: «سه منبع جدید خواهد بود ۱: بخشی از یارانه‌های پنهان و آشکار در حدود هزارو ۳۰۰ هزار میلیارد تومان؛ ۲. منابع مالیاتی در دو بخش بنگاه و خانوار؛ ۳. درآمدسازی ناشی از مولدسازی دارایی‌های دولت که براساس گزارش‌ها، هفت میلیون میلیارد تومان است».
نوبخت همچنین گفته: «بودجه سال آتی را به دو دسته دستگاه‌های سیاست‌گذار و دستگاه‌های مجری تقسیم می‌کنیم. برای مثال برنامه درمانی را وزارت بهداشت، نفت، آموزش و پرورش، قوه قضائیه و همه دستگاه‌ها به‌نوعی دارند؛ اما سیاست‌گذار آن را تعیین می‌کنیم و با دستگاه سیاست‌گذار، سازمان برنامه و دستگاه مجری موافقت‌نامه‌ها مبادله خواهد شد و به‌عنوان سند اجرائی در دولت تصویب و به مجلس ارائه می‌شود».
معاون رئیس‌جمهور ادامه داد: «از نظر ما با این شیوه برنامه‌ریزی، نگاه مجلس معطوف به بودجه و دستگاه‌های سیاست‌گذار می‌شود. در طرح اصلاح ساختار به نظر ما نیاز نیست که مجلس به بخش اجرائی با توجه به کمبود وقت ورود کند. البته مجلس این اختیار را دارد. ما نگاه خود را اعلام می‌کنیم». رئیس سازمان برنامه و بودجه همچنین خبر داده: «بودجه سال آینده دوسالانه خواهد بود و برای سال ۱۴۰۰ را هم براساس مدل غلتان ارسال می‌کنیم که با توجه به رخداد‌های سال آینده امکان اصلاح آن وجود دارد. همچنین بخشی از طرح‌های عمرانی به استان‌ها واگذار می‌شود و به تبع آن اختیارات بیشتری به‌عنوان یک دستگاه سیاست‌گذار خواهند داشت».
نکات اشاره‌شده این مقام دولتی را با یک کارشناس مطرح کردیم. او به بخش درخور‌توجهی از سخنان نوبخت ایراد وارد می‌داند و معتقد است جدایی بودجه جاری از درآمد‌های نفتی و جایگزینی آن با یارانه‌های پنهان و آشکار، نوعی مغالطه‌کاری است.
محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی همچنین معتقد است تمرکز دولت بر دیگر بخش‌ها نیز هرچند تا حدودی درست است؛ اما در عمل زمان‌بر است. در واقع منابعی که دولت به جای درآمد‌های نفتی پیش‌بینی کرده، باز هم مبتنی بر درآمد‌های نفتی است. این گفتگو درباره بخش‌های مهم سخنان نوبخت در موضوع شیوه‌های جدید در بودجه آینده، انجام شده است.
رئیس سازمان برنامه و بودجه از حذف نفت در بودجه جاری سال ۹۹ خبر داده و گفته از نفت صرفا در بودجه عمرانی و تملک دارایی سرمایه‌ای بهره خواهند گرفت. فکر می‌کنید این هدف‌گذاری تا چه اندازه شدنی است؟
حذف درآمد‌های نفتی از بودجه جاری و صرف آن برای بودجه عمرانی، سابقه تاریخی دارد. در بین سال‌های ۱۳۰۶ تا ۱۳۱۸ در دوران پهلوی اول، نفت از بودجه خارج می‌شود و با گشایش حساب ذخیره ارزی، درآمد‌های نفتی را برای پروژه‌های عمرانی در نظر می‌گیرند؛ اما در سال ۱۳۲۰، ماده واحده‌ای تصویب می‌شود که طبق آن، مجددا درآمد‌های نفتی به حساب درآمد‌های عمومی به منظور جبران کسری بودجه واریز می‌شود. از‌آن‌پس تا امروز، درآمد‌های نفتی با دیگر درآمد‌ها در بودجه تجمیع شده است؛ اما از‌آنجا‌که در آن زمان، حجم نفت اکتشافی آن‌قدر درخور‌توجه نبود و پیرو آن، درآمد‌های نفتی نیز زیاد نبود، وابستگی بودجه به نفت نیز چندان درخور‌توجه نبود. از سویی مصارف دولت نیز محدود بود؛ اما امروز با شرایط کنونی و ساختار کشور، حذف درآمد‌های نفتی از بودجه جاری، تقریبا در حد نشدن است. در نظر داشته باشید که در این سال‌ها به واسطه تحریم‌ها، درآمد‌های نفتی دولت کاهش یافته است و به تبع آن، سهم دولت از نفت نیز کاهش یافته است. در باقی مقاطع، سهم درآمد‌های نفتی از بودجه بسیار بالا بوده است. حتی در مقاطعی (پیش از انقلاب) سهم نفت در بودجه به بیش از ۷۰ درصد نیز رسیده است. در سال‌های اخیر نیز، شاهد هستیم دولت علاوه بر درآمد‌های نفتی، برای کسری بودجه به فروش اوراق مشارکت یا اسناد خزانه نیز روی آورده است. وقتی به طور تاریخی، بودجه به نفت، اوراق بدهی و اوراق قرضه وابسته می‌شود، با وجود آنکه درآمد‌های نفتی کاهش یافته است، کندن نفت از بودجه حرف دقیقی نیست.
بنابراین به صرف درآمد‌های نفتی به بودجه عمرانی نیز نمی‌توان امیدوار بود؟
نکته مهم دیگر همین است. در شرایطی که هر طرحی تبدیل به پروژه عمرانی شده و زیر فشار به دولت تحمیل شده است و توجیه فنی، اقتصادی و زیست‌محیطی ندارد، آیا دولت قصد دارد پول نفت را صرف این پروژه‌ها کند؟
منظورتان غربالگری در پروژه‌های عمرانی و سپس تخصیص بودجه است؟
بله، دولت باید پروژه‌های عمرانی را غربال کند و آن‌هایی را که با نفوذ و فشار وارد بودجه شده‌اند، حذف کند و سپس به پروژه‌های باقی‌مانده فکر کند.
آقای نوبخت در بخش دیگری از صحبت‌هایش گفته یارانه‌های پنهان و آشکار را که حدود هزارو ۳۰۰ هزار میلیارد تومان است، جایگزین درآمد نفت خواهد کرد. منظور دولت کدام یارانه‌هاست؟ یارانه‌های نقدی افراد پردرآمد یا یارانه سوخت؟
اگر منظور یارانه پنهان باشد و مرتبط با یارانه سوخت، باید نرخ سوخت را با نرخ جهانی سنجید. با ارز ۱۱ هزارتومانی، قیمت فرضا بنزین در هر لیتر بین ۴۲ سنت خواهد بود. مابه‌التفاوت آن با بنزین هزارتومانی، یارانه پنهان آن خواهد بود. اگر منظور این بخش باشد که به‌طور ماهوی فرقی با صادرات نفت خام ندارد. در صادرات نفت خام، منابع بین‌النسلی به فروش می‌رسد و پول آن را از مصرف‌کننده خارجی دریافت می‌کنید. حالا همان نفت خام تبدیل به فراورده می‌شود و باز همان منابع بین‌النسلی به خریدار داخلی فروخته می‌شود. در واقع به‌طور ذاتی فرقی با هم ندارند. هر دو منابع بین‌النسلی هستند و همان تلقی که از صادرات نفت خام داریم، باید از فراورده‌هایی که در داخل به فروش می‌رسد نیز داشته باشیم. حال اگر منظور یارانه‌هایی است که در بودجه، ردیف به آنها اختصاص یافته، آنها آن‌قدر نیستند که بتوانند کسری هزینه‌های جاری دولت را پوشش دهند. احتمالا دولت روی حذف یارانه افراد پردرآمد نیز حساب باز کرده است؛ اما منابعی که در این بخش وجود دارد، از محل مابه‌التفاوت قیمت جهانی و قیمت داخلی نفت و فراورده‌های نفتی است. بنابراین اینکه این درآمد‌ها جزء درآمد‌های پایدار دولت محسوب شوند، نوعی مغالطه است.
دولت فقط روی این بخش تمرکز ندارد، بلکه بر اساس سخنان رئیس سازمان برنامه‌و‌بودجه، بودجه جاری قرار است از سه بخش یارانه‌های پنهان هزارو۳۰۰ هزار‌میلیاردی، منابع مالیاتی (بنگاه و خانوار) و مولدسازی دارایی‌های دولت که در حدود هفت میلیون میلیارد تخمین زده می‌شود، تأمین شود. بنابراین دو بخش دیگر نیز برای این منظور در نظر گرفته شده است.
ایده خوبی است که دولت دارایی‌های خود را مولد کند؛ اما اجرائی‌شدن آن زمان می‌برد و شیوه اجرائی‌کردن آن نیز مشخص نیست. بنابراین اینکه دولت بتواند از دارایی‌های خود منتفع شود، جای سؤال و ابهام دارد. درحالحاضر دولت شرکت‌های زیادی دارد که یا مالیات یا سود سهام می‌پردازند که بخشی از این شرکت‌ها نیز برای واگذاری در نظر گرفته شده‌اند. آن مالیات و سود سهام هم کفاف هزینه‌های دولت را نمی‌دهد. دارایی‌های دولت را در دو بخش می‌توان در نظر گرفت؛ اینکه این دارایی‌ها تبدیل به پشتوانه شود و به‌واسطه این پشتوانه اوراق مالی مثل اوراق صکوک اجاره منتشر کند یا آنکه شرکت‌های دولتی را در هم تجمیع کند که به نظر راه‌حل اول، منطقی‌تر است. به بیانی دیگر، دولت می‌تواند دارایی‌های خود را تبدیل به اوراق صکوک کرده و سپس واگذار کند و از طریق اجاره ماهانه به خریدار، عایدی خوبی به دست آورد؛ اما در این مورد نیز با توجه به آنکه هنوز بازار مالی در ایران توسعه نیافته است و به‌جز اسناد خزانه که خزانه‌داری کل کشور را در پشتوانه خود داشته، اوراق مشارکت تجربه خوبی نبوده است، بنابراین اینکه دولت بتواند برای این اوراق بازارسازی کند، در حرف آسان است؛ اما در عمل مشخص نیست چقدر نتیجه داشته باشد.
منابع مالیاتی می‌تواند بودجه جاری را تا حدودی تأمین کند؟
درآمد‌های مالیاتی یکی از چالش‌های اصلی دولت است. اینکه بودجه باید با مالیات تراز شود، حرف درستی است. درحالحاضر سهم ایران از نظر درآمد‌های مالیاتی به تولید ناخالص داخلی بین هفت تا ۹ درصد است، درصورتی‌که مقیاس جهانی آن در حدود ۱۴ درصد است. اما مشکل عمده مربوط به معافیت‌های مالیاتی و فرار مالیاتی است. فرار مالیاتی را می‌توان از طریق ابزار‌های مبارزه با پول‌شویی دنبال کرد، اما در زمینه معافیت‌های مالیاتی، چون مربوط به نهاد‌های خاص است بحث حاکمیتی مطرح می‌شود و هرچند در قانون دریافت مالیات از آنها مطرح شده، اما به درستی در این زمینه عمل نشده است. بنابراین اگر حاکمیت و نه تنها دولت به این سمت حرکت کنند که نهاد‌های خاص در مصارف عمومی نیز شریک شوند، اقدام درستی خواهد بود. این اتفاق می‌تواند در قالب مشارکت آنها در طرح‌های عمرانی یا پرداخت مالیات به دولت رخ دهد که اگر چنین شود، راه‌حلی معقول برای جبران کسری بودجه دولت خواهد بود. این اقدام منجر به رقابتی‌شدن بازار و جبران تبعیض بین شرکت‌های مرتبط با نهاد‌ها (خصولتی‌ها) و بخش خصوصی خواهد شد و شفاف‌سازی را نیز در پی
خواهد داشت.
تقسیم‌بندی بودجه به دستگاه‌های سیاست‌گذار و دستگاه‌های مجری را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
اینکه بتوانیم بودجه را به دستگاه‌های سیاست‌گذار بسپاریم و مسئولان دستگاه‌ها پاسخ‌گو باشند، فکر خوبی است. پیش‌تر هم این ایده پیشنهاد شده و قابل‌قبول است. در این ایده، مجلس به‌جای آنکه بودجه ۲۰۰ تا ۳۰۰ دستگاه را تعیین کند، فقط با وزرا در دولت و با نمایندگان قوه مقننه و قضائیه، سروکار داشته باشد و در قبال آنها، مأموریت‌های مشخصی را از آنها مطالبه کند. در این صورت نظارت نیز قوی‌تر خواهد شد، زیرا رئیس دستگاه پاسخ‌گو خواهد بود، مگر آنکه نمایندگان مجلس در اجرا دخالت کنند که در آن صورت، نظارت سخت می‌شود. علاوه‌برآن، بودجه باید به سمت مأموریت‌محورشدن پیش برود و مسئول مأموریت هم مشخص شود تا پیگیری‌ها و پاسخ‌گویی شفاف‌تر شود و کار دولت نیز راحت‌تر خواهد شد.
بودجه دوسالانه مطلوب است؟
در جهان چیزی به‌عنوان برنامه‌ریزی‌های پنج‌ساله و ۱۰ ساله و ... نداریم. درعوض، چارچوب میان‌مدت مخارج وجود دارد که حالت برنامه میان‌مدت دولت دارد و بودجه‌های سالانه دولت طبق آن تعیین می‌شود. مزیت این روش، آن است که بودجه را می‌توان اجرائی‌تر در نظر داشت، زیرا درحالحاضر بودجه‌های سالانه چندان مطابقتی با برنامه‌های پنج‌ساله ندارند، زیرا نمایندگان مجلس، به‌ویژه آمال و آرزو‌های خود را در قالب بودجه‌های پنج‌ساله می‌آورند که در زمان اجرا، تناسبی با بودجه‌های سالانه و امکانات کشور ندارد. اگر دولت بتواند به سمت اجرای چارچوب میان‌مدت مخارج پیش برود، اقدامی مطلوب خواهد بود و پیوستگی بین برنامه‌های سالانه و میان‌مدت را برقرار خواهد کرد.
منبع: شرق
