سوت‌زنی علیه شهر‌خوار‌ها

ماموریت کمیسیون ماده۱۰۰ با دو حرکت مجلس در مسیر اصلاح قانون شهرداری‌ها، به خط‌پایان نزدیک شد. کمیسیون‌های ماده۱۰۰ به‌دلیل «متن دو پهلو» در قانون دهه۳۰، طی این سال‌ها به جای آنکه با آرای صادره، امکان تخلفات ساختمانی را سلب کنند -طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس- به ابزار سوءاستفاده برای توزیع رانت ملکی در شهر‌ها تبدیل شدند.

به گزارش دنیای اقتصاد، طرح نهایی‌شده برای حذف کمیسیون ماده۱۰۰، به همه شهروندان «اجازه گزارشگری فساد ساختمانی» داده است که در صورت تصویب مجلس، شهرداری‌ها مکلف می‌شوند به جای «جریمه»، فقط حکم «تخریب» صادر کنند.

طرح سال ۹۹ نمایندگان مجلس برای حذف ابزار توزیع رانت ملکی در شهرداری‌ها و البته بین گروهی از ساختمانی‌ها، بعد از دو سال معطلی قابل تامل در کمیسیون‌های مربوطه، احتمالا تا پایان سال‌جاری در نوبت بررسی در صحن قرار می‌گیرد.

بازوی پژوهشی مجلس در یک گزارش از پشت صحنه سوءاستفاده از ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، خواستار تصویب نسخه روزآمد این ماده قانونی به نفع نجات شهر‌ها از شهرخوار‌ها شده است.

ویژگی برجسته و مترقی این طرح به رسمیت شناختن «سوت زنی» برای شناسایی و گزارشگری تخلفات ساختمانی است که اگر‌سازوکار اجرایی آن تدارک دیده شود، می‌تواند عاملی برای نجات شهر از دست شهرخواران باشد.

مرکز پژوهش‌های مجلس برای تسریع در فرآیند تصویب طرح موسوم به «اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری» که در سال ۱۳۴۵ تصویب و در سال ۱۳۵۸ یک نوبت اصلاح شده است، مجموعه‌ای از انحراف‌ها و سوءاستفاده‌هایی که طی دو دهه اخیر از این ابزار قانونی صورت گرفته است را تشریح کرده تا نمایندگان مجلس را مجاب کند هر چه زودتر به این انحراف در اجرای ماده ۱۰۰ قانون شهرداری پایان دهند.

سابقه تشکیل کمیسیون ماده ۱۰۰ به حدود ۶۰ سال قبل بازمی‌گردد. این کمیسیون در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری پیش‌بینی شد تا از بروز تخلفات ساختمانی به شکل موثر و بازدارنده جلوگیری کند. اما پنج یا شش دهه گذشته موضوع تراکم ساختمانی و رانت‌های پیرامون آن و حتی مساله رشد شدید قیمت مسکن مطرح نبود.

بر این اساس با وجود اینکه روح قانون مذکور بازدارندگی از تخلف ساختمانی است، بنا بر اذعان کارشناسان مرکز پژوهش‌ها نوعی رویکرد تسامح‌گرایانه در متن این قانون حاکم بوده است. در واقع نسخه قدیمی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری به شهرداران اختیار‌هایی را با هدف تسهیل امر خانه‌دار شدن مردم واگذار کرده بود و از این روز شهرداران مجاز بوده و هستند در زمانی که تشخیص می‌دهند لازم است، در برابر تخلف انعطاف نشان دهند. به همین خاطر در موضوع برخورد با تخلفات ساختمانی به جای اینکه شهرداران را مکلف کند، از واژه «می تواند» استفاده شده است.

بر اساس نسخه ملاک عمل فعلی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ کنند. همچنین در متن این قانون تصریح شده شهرداری«می تواند» از عملیات ساختمانی ساختمان‌های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه، به وسیله ماموران خود جلوگیری کند. با این وصف قانون مذکور عملا به شروع ساخت‌وساز بدون اخذ پروانه چراغ سبز نشان داده است.

بر اساس تبصره یک این قانون نیز، در صورتی که از لحاظ اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی، قلع یا به اصطلاح تخریب تاسیسات و بنا‌های خلاف مشخصات مندرج در پروانه ضرورت داشته باشد یا اینکه ساختمان بدون پروانه شهرداری احداث شده باشد، به تقاضای شهرداری موضوع در کمیسیون‌هایی مرکب از نمایندگانی از وزارت کشور، دادگستری و شورای شهر مطرح می‌شود. در کمیسیون مذکور که به عنوان کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرت دارد، در صورتی که تصمیم بر قلع تمام یا قسمتی از بنا باشد، مهلت مناسبی که نباید از دو ماه بیشتر شود، تعیین خواهد شد.

در مورد اضافه بنا زائد بر مساحت مندرج در جواز نیز، کمیسیون ماده ۱۰۰ باز هم ملزم نیست، اما «می تواند» در صورت عدم‌ضرورت قلع بنا با توجه به موقعیت ملک، رای به اخذ جریمه صادر کند؛ جریمه‌ای که نباید از حداقل یک دوم کمتر و از سه برابر ارزش معاملاتی ساختمان برای هر مترمربع بنای اضافی بیشتر باشد و در مجموع پرداخت آن در قریب به اتفاق پرونده‌های تخلف ساختمانی به صرفه‌تر از تخریب بناست.

از این رو مرکز پژوهش‌ها ماده ۱۰۰ قانون شهرداری در حال حاضر را «یکی از ارکان شهرسازی نامتوازن کنونی» توصیف کرده که نیازمند اصلاح فوری است.

اما با وجود اهمیت و فوریت اصلاح این ماده قانونی و صدور پایان کار برای نسخه فعلی ماده ۱۰۰ قانون شهرداری، طرح نمایندگان در این خصوص به‌رغم اعلام وصول در سال ۹۹ مدت‌هاست در انتظار ورود به صحن است. این طرح طی چند مرحله در کمیسیون‌های تخصصی مربوطه چکش کاری شده، اما هنوز به صحن مجلس نرسیده و در نوبت بررسی است.

تخلف ساختمانی از مسیر عرفی

مرکز پژوهش با علم و اشراف به سال‌ها سوءاستفاده از ماده ۱۰۰ در گزارش کارشناسی خود در خصوص ضرورت اصلاح این ماده قانونی تصریح کرده است که این قانون اکنون به عنوان یک ابزار دور زدن قانون از سوی برخی سوداگران فعال در حوزه سرمایه‌گذاری ساختمانی مورد استفاده قرار می‌گیرد.

در این گزارش از کمیسیون ماده ۱۰۰ به عنوان «یک گام از فرآیند تخلفات ساختمانی» یاد و تاکید شده است: «در طول زمان این کمیسیون به عنوان ابزار قانونی نظارت بر تخلفات ساختمانی تغییر ماهیت داده و بعضا به یک گام از فرآیند تخلفات ساختمانی برای سازندگان و کسب درآمد برای شهرداری‌ها مبدل شده است و عملا جایگاه و هدف قانون‌گذار برای جلوگیری از تخلفات که با ابزار تخریب و قلع بنا یا جریمه‌های بازدارنده تدارک دیده شده بود، در عمل تبدیل به «مسیر عرفی برای پرداخت هزینه‌های ساخت‌وساز‌های غیرمجاز» شده و سهم مهمی در نابسامانی‌های شهری دارد.»

مرکز پژوهش‌ها با وقوف نسبت به این واقعیت تلخ که در سال‌های گذشته کمیسیون ماده ۱۰۰ در بسیاری از شهر‌های بزرگ عملا به ابزاری برای تولید رانت ملکی از محل «اضافه تراکم» و «تغییر کاربری» فراتر از ضوابط و مقررات شهرسازی در شهرداری‌ها تبدیل شده است، طرح اصلاح این قانون را ضروری دانسته و خواستار بازنگری اساسی در قانون ملاک عمل فعلی شده است.

مادامی که این اصلاح صورت نگیرد، دو گروه از قواعد به اصطلاح «پایان باز» فعلی در ماده ۱۰۰ قانون شهرداری نفع می‌برند؛ یک گروه دسته‌ای از مالکان و ساختمان ساز‌هایی هستند که همواره به دنبال شهرخواری هستند؛ به این معنا که می‌خواهند فراتر از ضوابط و مجوز‌هایی که قواعد شهرسازی به آن‌ها می‌دهد، ساخت‌وساز کنند.

این مطالبات فراقانونی اغلب از جنس اضافه تراکم، اضافه بنا یا تغییر کاربری است. دسته دوم ذی‌نفعان قانون ناکارآمد فعلی نیز شهرداری‌ها هستند که تعارض منافع آشکار در فرامین کمیسیون ماده ۱۰۰ سبب می‌شود آن‌ها به جای تخریب ساخت‌وساز‌های غیرمجاز، به وضع جریمه روی بیاورند و برای جبران کسری مالی خود، این کمیسیون را به یک منبع درآمد ناسالم برای شهر تبدیل کنند. نتیجه انتفاع این دو گروه اقلیت، تهدید آسایش، آرامش و ایمنی شهروندان به دنبال افزایش ساخت‌وساز‌های فراقانونی و خارج از ضوابط طرح‌های تفصیلی است.

امتیاز نسخه اصلاحی ماده ۱۰۰

طرحی که مجلس برای اصلاح ماده ۱۰۰ قانون شهرداری دنبال می‌کند حاوی نقاط قوت برجسته‌ای است که اگر مصوب شود، می‌تواند به تحول اساسی در زمینه پیشگیری از تخلفات ساختمانی منجر شود.

یکی از برجسته‌ترین امتیاز‌های طرح جدید این است که در قالب آن شهروندان مجوز «سوت زنی» پیدا می‌کنند و شهرداری نیز مکلف به رسیدگی به تخلفاتی است که به این ترتیب در جریان آن‌ها قرار می‌گیرد. مقصود از سوت زنی این است که شهروندان می‌توانند تخلف و فساد را شناسایی کنند و آن را از مبادی پیش‌بینی شده به گوش شهرداری برسانند. شهرداری نیز تکلیف دارد که این موارد را بررسی و در صورت صحت بلافاصله با آن برخورد کند.

بر اساس تبصره یک طرح پیشنهادی اصلاح این ماده قانونی، شهرداری مکلف خواهد شد پس از آگاهی از بروز تخلف از مفاد پروانه به هر ترتیب اعم از اینکه توسط مهندس ناظر اعلام شود یا شهروندان یا سازمان‌ها و دستگاه‌های اجرایی آن را گزارش کنند، بلافاصله از عملیات عمرانی و ساختمانی جلوگیری کند و به مالک یا سازنده اخطار دهد ظرف مدت ۱۰ روز پس از ابلاغ، نسبت به رفع خلاف و تطبیق بنا با جواز ساخت‌وساز اقدام کند.

اگر مالک یا سازنده از رفع خلاف سر باز بزنند، در گام بعدی این تکلیف شهرداری خواهد بود که پس از اخذ دستور از دادستان به وسیله ماموران خود در مقام ضابط دادگستری و با همکاری ماموران نیروی انتظامی نسبت به تخریب آنچه برخلاف مفاد پروانه احداث شده، اقدام کند.

به این ترتیب در طرح جایگزین، یک مشکل دیرینه دیگر در برخورد با تخلف ساختمانی حل شده است؛ کمااینکه در صورت تصویب این تبصره، ماموران شهرداری در حکم ضابط قضایی امکان مداخله خواهند یافت.

همچنین روح طرح جدید مجلس برای نحوه رسیدگی به تخلفات ساختمانی حاوی دو ویژگی دیگر به نفع شهر و شهروندان است. یک ویژگی این است که موضوعیت کمیسیون ماده ۱۰۰ از بین رفته و در واقع برخلاف قانون ملاک عمل فعلی، یک جمع مشخص برای قانونی کردن تخلفات ساختمانی در آن برجسته نشده است. افزون بر این واژه «جریمه» نیز در محتوای طرح جدید حذف شده و برخلاف قانون فعلی، در هیچ کجا به شهرداری‌ها اختیار داده نشده که با تخلف برخورد کند یا نکند.

البته مرکز پژوهش‌ها به نمایندگان مجلس توصیه کرده در تصویب اصلاح قانون، حساب سه گروه از تخلفات را با تخلفات خرد جدا کنند و قاعدتا اگر جریمه‌ای در قانون پیش‌بینی می‌شود، صرفا برای تخلفات خرد خواهد بود.

بازوی پژوهشی مجلس تخلفات ایمنی، عمده و سوداگرانه را مستلزم برخورد قانونی جدی دانسته و تصریح کرده است: با جداسازی این تخلفات از تخلفات خرد نظیر تغییر جزئی در ابعاد پله یا در و پنجره، برای اجتناب از ایجاد موج نارضایتی با گسیل پرونده‌های فراوان تخلفات خرد، راه‌حلی اندیشیده شود.

این راه‌حل قاعدتا از جنس جریمه نقدی خواهد بود، اما قرار نیست برای تخلفات عمده نظیر ساخت اضافه بنا خارج از ضوابط پروانه نیز از جریمه استفاده شود. صراحت طرح مجلس در مورد تخریب ساخت‌وساز‌های خارج از ضوابط پروانه نقطه قوت آن است که اگر به همین شکل تصویب شود، شهر‌ها را از دست شهرخواران نجات خواهد داد.

آمار ساخت‌وساز‌های خلاف ضابطه

بنا بر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، گستره تخلفات ساختمانی سبب شده سالانه بیش از ۱۳‌هزار پرونده اعتراض به آرای کمیسیون ماده ۱۰۰ در کشور تشکیل شود. این رقم معادل ۱۰‌درصد تیراژ ساخت مسکن در کشور طی یک سال است. اما واقعیت این است که تعداد پرونده‌هایی که در کمیسیون ماده ۱۰۰ تشکیل می‌شود چند برابر این مقدار است.

به تازگی یکی از مدیران ارشد شهرداری تهران به صراحت اعلام کرده که حدود ۹۰‌درصد ساخت‌وساز‌های پایتخت تخلف ساختمانی بیش از ۱۰ مترمربع دارند و به همین خاطر روانه کمیسیون ماده ۱۰۰ می‌شوند.

به این ترتیب سهم تخلفات ساختمانی در سایر شهر‌های بزرگ نیز به مراتب بیشتر از برآورد ۱۰ درصدی است. همچنین این گزارش از صدور سالانه بیش از ۲۵۰‌هزار رای تخریب و قلع بنا در کمیسیون‌های ماده ۱۰۰ شهرداری‌ها خبر داده که به اذعان مدیران شهری اغلب آن‌ها اجرا نمی‌شود.

اما طرح جدید مجلسی‌ها با شناسایی معضل قانونی جدی در فرآیند ساخت‌وساز در حال حاضر که همان ماده ۱۰۰ قانون شهرداری بوده و تخلف را به جریمه غیر‌بازدارنده تبدیل کرده و منجر به شکستن قبح قانون‌گریزی از سوی برخی مالکان و سازنده‌ها شده است، در صورت تصویب با رویکردی به مراتب صریح‌تر از گذشته زمینه حذف کامل تخلفات ساختمانی را میسر می‌کند.

این طرح از نگاه بازوی پژوهشی مجلس پس از چکش کاری و رفع چند نقیصه می‌تواند به «فساد اداری» در حوزه فعالیت‌های ساختمانی پایان دهد. نکته قابل تامل این است که همین حالا اگر شهروندی از بروز تخلف در صدور جواز یا اغماض نسبت به ضوابط طرح تفصیلی در محله خود توسط ذی‌مدخلان مطلع شود، اعلام آن مسوولیتی بر گرده نهاد مربوطه یعنی شهرداری تهران ایجاد نمی‌کند.

اما در طرح جدید سوت زنی به رسمیت شناخته شده و اعتراض شهروندان به ساخت‌وساز‌های فراقانونی به رسمیت شناخته شده است. این قانون هم از سوت‌زن‌ها پشتیبانی می‌کند و هم به اعتراض آن‌ها رسمیت می‌بخشد، به این ترتیب که شهرداری را مکلف به بررسی گزارش‌های دریافتی از سوی شهروندان کرده است. اجرای چنین ضابطه‌ای می‌تواند زمینه‌ساز بازگشت امنیت روانی، آسایش و آرامش به شهروندان بابت رواج ساخت‌وساز‌ها در چارچوب طرح تفصیلی باشد.

افزون بر این در صورتی که ماده ۱۰۰ اصلاح شود، می‌تواند موجب پوست‌اندازی در بازار ساخت‌وساز و آثار آن در میان‌مدت در شهر‌ها آشکار شود؛ به این ترتیب که با روشن شدن جزئیات قانون برخورد با تخلفات ساختمانی و سخت‌گیری از لحاظ ضرورت تخریب بنا در تخلفات سوداگرانه و عمده، سازنده‌هایی که به دنبال دور زدن قانون و اضافه‌خواری از شهر بودند با مسیر مسدود مواجه خواهند شد و ناگزیر از بازار سرمایه‌گذاری ساختمانی خارج می‌شوند.

این خروج به نفع سرمایه‌گذاران اصیل ساختمانی تمام خواهد شد که هم رونق ساخت‌وساز را می‌خواهند و هم بنایی برای آسیب به شهروندان با تجاوز به ضوابط ساخت‌وساز ندارند. ماندگاری سازندگان اصیل در بازار مسکن به تدریج سبب می‌شود با کوتاه شدن دست بخشی از جریان سوداگر در بازار مسکن، اقتصاد مسکن نیز تحت‌تاثیر قرار گیرد؛ به این ترتیب که ساخت‌وساز‌ها به تناسب نیاز مناطق توزیع خواهد شد و کسی با اضافه‌سازی منفعت‌طلبانه، خارج از ظرفیت محله‌ها خانه‌سازی نمی‌کند؛ بنابراین در بلندمدت اقتصاد مسکن به شکل سالم و به صورتی که هم نفع سرمایه‌گذاران ساختمانی و هم نفع متقاضیان مسکن را به دنبال داشته باشد، رونق خواهد گرفت.