کالبدشکافی يارانه هدفمند

محمد ستاري‌فر كه روزگاري نقش تاثيرگذاري در تدوين سياست‌هاي اقتصادي كشور براي تدوين برنامه‌هاي توسعه كشور برعهده داشته، اين روزها سهمش از اقتصاد كشور نگراني‌هايي شده كه حتي خواب‌هايش را هم مشوش كرده است.

اين اقتصاددان در شرايطي با خبرنگاران روزنامه شرق به گفت‌وگو نشست كه يك سالي از طرح هدفمندسازي يارانه‌ها گذشته و آثار و پيامدهاي آن به تدريج خود را نشان داده است. وي در نقد اجراي اين قانون ابتدا متذكر مي‌شود كه هدف اصلي هدفمندسازي يارانه‌ها فراهم كردن رشد اقتصادي و عدالت اجتماعي براي كشور بوده است؛ سپس وي علل مناسب اجرا نشدن اين قانون را انسجام نداشتن خود قانون هدفمندسازي يارانه‌ها، نبود استنباط واحد از اين قانون، اجرا در شرايط نامناسب اقتصادي و نبود يك مديريت و راهبردي موثر ذكر مي‌كند و صراحتا مي‌گويد: «اين قانون به دليل نبود تعادل در منابع و مصارفش زمين‌گير شده است.» به اعتقاد اين استاد دانشگاه حتي اگر اثبات شود كه يارانه‌ها كمتر براي جبران تورم پرداخت مي‌شوند، باز هم بايد گفت كه مردم از نظر روحي و رواني فكر مي‌كنند بازنده شده‌اند، چراكه اكنون احساس رضايت از مردم به دليل بي‌توجهي عمدي نسبت به توليد و اشتغال كشور گرفته شده است.

ستاري‌فر تصريح مي‌كند: «ما از اين طرف 45 هزار تومان به مردم پرداخت كرديم اما از آن طرف واحدهاي توليدي بسته شده‌اند و بيكاري اجباري ايجاد شده است. بسياري از خانواده‌ها درآمد موثرشان كه از توليد و اشتغال بود، كم شده است اما در مقابل يارانه دريافت كرده‌اند؛ در حالي كه قرار نبود اين يارانه‌ها به عنوان كسري درآمدشان پرداخت شود. بنا بود كه اين منبع بزرگ يارانه‌ها جهت توانمندسازي آنها جلو برود تا آنها را سرمايه‌دار كند.»

آقاي دكتر، فكر مي‌كنيد آنچه تحت عنوان طرح هدفمندسازي يارانه‌ها طي يك سال اخير اجرا شده همان مواردي بوده كه اقتصاد كشور به آنها نياز داشته است؟
در سطح نظري موضوع هدفمند‌سازي يارانه‌ها در حوزه اقتصاد و سياست يكي از مباحث كليدي و بنيادين 50سال اخير دنيا بوده است. هدفمندسازي يارانه‌ها يك رويكرد مهم اصلاحي و توسعه‌اي محسوب مي‌شود كه اتكاي آن بيشتر بر اصلاح قيمت بوده است. با اين رويكرد اصلاح قيمت‌ها، كشورها درصدد هستند كه با تخصيص كارآمد منابع بتوانند دو هدف مهم را محقق كنند؛ يكي آنكه بتوانند موجبات تسريع در رشد اقتصادي و پايداري اين رشد را داشته باشند و ديگر آنكه بتوانند نسبت به توانمندسازي مردم و عدالت اجتماعي دستاوردهايي را داشته باشند.

به‌تبع اين رويكرد، بعد از جنگ تحميلي دغدغه كل دولت‌ها، سازمان برنامه و بودجه، مجلس‌ها، كارشناسان و رسانه‌ها اين بوده كه ايران مي‌خواهد چه كار كند؟ هر روز هم كه ما از اين بحث اصلاح يارانه‌ها و اصلاح قيمت‌ها غفلت مي‌كرديم و دور مي‌شديم، به لحاظ شكاف بين قيمت واقعي و قيمتي كه اعمال مي‌شد، اين معضل و مشكل يارانه‌ها عميق‌تر مي‌شد.

البته در برنامه سوم يك قدم كوچك برداشته شد. در برنامه چهارم هم بنا شد كشور به شكل همه‌جانبه نسبت به اجراي آن مصمم شود. ما يك اهدافي را براي خود داشتيم و مي‌گفتيم كه بايد هدفمند كردن يارانه‌ها براي تسريع در رشد اقتصادي، كاهش مصرف منابع انرژي، حفظ و اعتلاي محيط‌زيست، توانمندسازي مردم و صيانت از منابع نفتي محقق شود.

براساس اين اهداف بود كه در برنامه چهارم هم در فصل اول و هم ساير فصول آن تاكيد شد كه با نگاه به اين منابع انرژي، نفت و گاز ما چگونه مي‌توانيم موجبات رشد پايدار را فراهم كنيم. اين موارد از فصل يك تا فصل شش قانون برنامه چهارم كه متكي بر سند چشم‌انداز بوده، لحاظ شده و در فصل هفت و هشت به شكل مشخص‌تري بحث رويكرد عدالت اجتماعي و توانمندسازي مردم هدف‌گذاري شده بود.

مي‌خواهم بگويم در كل برنامه كه مطابق با سند چشم‌انداز بود و ابلاغ هم شد، سخن گفته‌شده در مورد رشد اقتصادي به طور ضمني و حتي صريح در مورد عدالت بود. از اين رو مي‌گويند كه بحث منابع انرژي و هدفمند‌كردن يارانه‌هاي انرژي بايد دو بال داشته باشد. اين دو بال در كنار هم هستند كه يكي موجبات رشد اقتصادي را فراهم كند و ديگري بتواند موجبات عدالت اجتماعي و توانمندسازي مردم را به وجود آورد.

در آن سو كه رشد اقتصادي مدنظر است اگر محقق شود، بسترهاي رقابت، بهره‌وري، مالكيت و توسعه بخش خصوصي فراهم مي‌شود و در ديگر سو كه عدالت اجتماعي مدنظر است، در صورت محقق شدن آن توانمندسازي مردم شكل خواهد گرفت كه اين موضوع موجبات ارتقاي سرمايه انساني، سرمايه اجتماعي و منابع انساني را در پي خواهد داشت و اين موارد هم به رشد اقتصادي بيشتر، كمك مي‌كنند.

بنابراين اين دو بال در خدمت يكديگر هستند؛ يعني رشد اقتصادي كه بيشتر شود، موجب عدالت بيشتر مي‌شود و عدالت كه عميق‌تر شود، موجبات تعميق رشد را فراهم مي‌كند. اينها در واقع مباحث نظري و قانوني هستند كه در برنامه چهارم توسعه مدنظر قانون‌گذاران كشور بود. ما اين قانون را داشتيم. بعدا كه دولت هشتم كنار رفت و دولت نهم بر سر كار آمد، توجه نكردند كه هيچ كس حق ندارد قوانين را مورد خدشه و غفلت قرار دهد؛ موضوعي كه ما متاسفانه در سال 84 و بعد از آن به طور گسترده شاهد آن بوديم. من همان موقع نامه‌هايي نوشتم و اعلام كردم كه هرچند حق رييس‌جمهوري است كه قوانين جديدي را طراحي و قوانين قبلي را لغو كند، اما قوانين قبلي لغو نشده و قوانين جديدي هم تصويب نشده و تنها قوانين جاري و ساري مورد غفلت قرار گرفته است. با اين حرف‌ها كه اين قوانين مال نااهلان و آمريكايي‌هاست گفتند كه قوانين برنامه چهارم غيرقابل اجراست. در اين فضاي بي‌اعتقادي به قانون نمي‌توانيم سوال كنيم كه هدف از رويكردهاي هدفمند كردن چه بوده است.

يعني مي‌خواهيد بگوييد اصل هدفمندسازي يارانه‌ها البته نه به اين شكل موجود، در برنامه چهارم توسعه وجود داشت؟
در برنامه چهارم وجود داشت كه مورد غفلت قرار گرفت. اگر حضور ذهن داشته باشيد، وقتي مجلس هفتم و دولت نهم بر سر كار بودند، اعلام كردند تثبيت قيمت‌ها لحاظ شود، حتي رييس مجلس آن موقع گفته بود كه اين هديه اصولگرايان مجلس و دولت به ملت ايران است كه تثبيت قيمت‌ها اعمال شود. به نوعي درباره تثبيت قيمت‌ها مدح بسيار گسترده‌اي انجام دادند و اعلام كردند اگر قيمت‌ها اصلاح شود، چقدر در حق مملكت اجحاف مي‌شود. اين در حالي است كه هدفمند كردن يارانه‌ها به معناي اصلاح قيمت‌هاست. نمي‌شود كه امروز بگوييم تثبيت قيمت‌ها هديه به ملت ايران است و دو سال بعد اعلام كنيم بحث هدفمند كردن يكي از الزامات و نيازهاي اساسي بوده است.

بنابراين تا پايان سال 88 رويكردهاي جامع‌نگر و فراگيري كه در قانون برنامه چهارم پيرامون هدفمند كردن يارانه‌ها با آن دو بال مورداشاره، وجود داشت اصلا مورد توجه قرار نگرفت تا اينكه در سال 88 دولت گفت بايد يارانه‌ها را مورد توجه قرار دهيم. رييس دولت اعلام كرد اين موضوع بايد اجرا شود و ما نياز به قانون نداريم و مجلسي‌ها هم گفتند كه اين موضوع نياز به قانون دارد.

نظر شما در اين مورد چه بود؟
اگر رويكردهاي برنامه چهارم مورد توجه قرار مي‌گرفت قانونش وجود داشت اما دولت گفته بود كه آن را قبول نداريم و اصلا آن قانون قرار بوده در سال 84 انجام شود. بنابراين حتي اگر بخواهيم دقيقا مفاد برنامه چهارم عمل شود، ما نياز به قانون داشتيم، چراكه قانون هم شكل، هم زمان و هم مكان دارد. به هر حال اختلافي بين دولت و مجلس در رابطه با اينكه آيا نياز به قانون هست يا نه به وجود آمد و در واقع شكاف‌هاي بين دولت و مجلس هم از همين قضايا شكل گرفت تا اينكه در نهايت دولت مجبور شد يك لايحه به مجلس بدهد؛ لايحه‌اي كه پر از كاستي‌هاي نظري، حقوقي و اجرايي بود. در طرف ديگر مجلس اين لايحه را در يك مدت طولاني مورد واكاوي قرار داد كه اگر از غفلت مجلس بگذريم، در نهايت مجلس يك قانون در حد قابل قبولي را براي دولت تدوين و آماده كرد؛ قانوني كه نگاهش هم به توليد، هم به رشد اقتصادي، هم بازتوزيع پول و هم عدالت اجتماعي بود.

البته اصلاح قيمت‌ها را كه از نگاه شما هدف اصلي است هم مدنظر داشت؟
وقتي ما حرف از هدفمند كردن يارانه‌ها مي‌زنيم و آن را قبول داريم، بايد بدانيم كه اصلا هدفمندسازي يارانه‌ها يعني اصلاح قيمت‌ها. اين اصلاح قيمت يك منابعي خلق مي‌كند كه بخشي به سمت توليد براي رشد اقتصادي و بخشي هم به طرف مردم براي عدالت اجتماعي مي‌رود. در واقع مجلس دولت را مكلف كرد از اول سال 89 شروع كند.

اما يكي از تسامح‌ها و غفلت‌هايي كه وجود داشت، اين بود كه منابع را به دست دولت دادند. پس از اين همه تاخير، مجلس بايد منابع و مصارف را تعيين مي‌كرد اما اين كار را انجام نداد. دولت هم كه از همان سال 88 عجله داشت تا اين كار را شروع كند و اعتقاد داشت كه احتياجي به قانون نيست، اصلا انگار نه انگار كه اين قانون از اول فروردين سال 89 ابلاغ شده است. 9 ماه از زمان ابلاغ گذشت و باز هم مجلس كه بايد بر اجراي اين قانون نظارت مي‌كرد و مي‌پرسيد كه چرا اين قانون اجرا نشده است، صدايش درنيامد؟

اين موضوع يكي از تسامح‌هاي ديگر مجلس محسوب مي‌شود كه به ضرر اقتصاد كشور تمام شد. به هر حال دولت در دي سال 89 هدفمندسازي يارانه‌ها را در حالي شروع كرد كه منابع و مصارف آن معلوم نبوده است. اما به هر حال بنا شد كه اول دي سال گذشته قيمت بنزين 400تومان شود و منابعي از اين طريق نصيب دولت شود. به اين ترتيب قانون با رويكردي نامناسب آغاز شد. اين بود كه اين قانون با منابعي نامعلوم و مصارفي كه قرار بود دايما بيشتر شود، آغاز شد. تكيه دولت در تمام سخنراني‌ها اين بود كه ما مي‌خواهيم به مردم پول دهيم. در جلسات كارشناسي مي‌گفتند ميزاني بيشتر از 10‌هزار تومان نمي‌توان به مردم پرداخت كه رقم كمي هست و خوب نيست. اما ناگهان رقم 40هزار تومان اعلام شد.

در واقع اعتقاد داريد اين ميزان بدون محاسبه تعيين شده است؟
مي‌خواهم از نظر كارشناسي بررسي كنم. من بايد ابتدا بفهمم كه متغيرهاي تشكيل‌دهنده منابع من متاثر از افزايش قيمت نفت، گاز و برق چقدر است و بعد كل منابع را جمع كنم و افراد بهره‌مند را اعلام و سپس محاسبه كنم كه چقدر به آنها داده شود. از طرف ديگر 40هزار تومان را خواستند به همه بدهند. به هر ترتيب در آغاز يك عده را خوشحال كرده و در سه ماهه آغاز اين طرح تثبيت قيمت‌ها را اعمال كردند و ديگر كنترل‌هاي غیر اقتصادی هم صورت گرفت. در حالي كه اينگونه كنترل‌ها يعني كاهش رشد اقتصادي. يعني آن بال رشد اقتصادي به فراموشي سپرده شد.

از آن طرف هم وقتي گفتند به همه مردم يارانه مي‌دهند يك بال بزرگ‌تر شد. وقتي كه يك بال پرنده بزرگ‌تر از بال ديگرش شود زمين‌گير مي‌شود و به زودي آن را شكار مي‌كنند. بنابراين، اين قانون با اينچنين اوضاع و احوالي شروع شد.

از نگاه شما علت چه بوده كه قانون به صورت مناسب شروع نشد؟ آيا مشكل از قانون بوده يا مسایل دیگری؟
مي‌گويند يك قانون وقتي خوب اجرا مي‌شود كه چند ويژگي داشته باشد.

اول اينكه بايد اين قانون از انسجام لازم برخوردار باشد و مصارف و منابع آن معلوم باشد. اما قانون هدفمندسازي يارانه‌ها از انسجام لازم برخوردار نبود، به‌خصوص اينكه منابع و مصارف آن را به خود دولت واگذار كرده بودند.

دوم اينكه بايد از همين قانون استنباط واحد وجود داشته باشد.هنگام تصويب اين قانون، وقتي كه هنوز قانون ابلاغ نشده بود بين مجلس و دولت خيلي تفاوت وجود داشت. مجلس مي‌گفت ما مي‌خواهيم بخشي از پول به توليد و بخشي به مردم داده شود و دولت مي‌گفت ما مي‌خواهيم همه پول را به مردم بدهيم. در واقع استنباط واحد وجود نداشت.

سومين ويژگي يك قانون خوب اين است كه آن قانون، سازمان اجرايي كارآمد و خوب مي‌خواهد. منظور من كليت قوه اجرايي است نه يك سازمان من درآوردي به نام سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها. اين قانون اگر مي‌خواست انقلاب كند، بايد كل وزارتخانه‌ها را مسوول دو بال رشد اقتصادي و عدالت اجتماعي مي‌كرد، نه اينكه سازمان هدفمندسازي يارانه‌ها را مسوول كند كه البته خود مجلس هم با آن مخالفت مي‌كرد، اما مجبور شد آن را تصويب كند.

چهارمين شرط لازم براي اجراي قانون، شرايط مناسب براي اجراي آن است. كشوري مي‌تواند هدفمندسازي يارانه را اجرا كند كه بتواند از يك رشد اقتصادي مناسب حداقل هشت درصدي برخوردار باشد و بتواند تورم خود را تك‌رقمي كند. در سال اول هدفمندسازي يارانه‌ها رشد اقتصادي ما كم و تورم ما بالا بود. از سوي ديگر به محض اينكه عمل جراحي هدفمندسازي شروع مي‌شود بايد رشد اقتصادي كمتر و تورم بيشتر شود. در واقع هدفمندسازي در زماني شروع شد كه رونق نداشتيم و ركود داشتيم و تورم هم بالا بود. به عبارتي شروع كار اين قانون در شرايط نامناسبي بود.

از همه مهم‌تر مديريت و راهبردي موثر مي‌خواست كه در مجموع اين پنج كاستي در آن قانون هدفمندسازي يارانه‌ها وجود داشت كه موجب پيامدهايي در سال 89 و 90 شدند و در آينده هم طي مدت‌ زماني طولاني آثارهاي عقب برنده اقتصادي را خواهد داشت. تاكيد قانون‌گذار بر افزايش توليد، اشتغال و رقابت‌پذيري در يك طرف بال و تعميق عدالت اجتماعي در طرف ديگر بال بود. در حالي‌كه دولت در سال اول اجراي طرح هدفمندسازي يارانه‌ها 9 ماه كاري انجام نداد و در سه ماه پاياني اين سال هم كه كار را شروع كرد، بيشتر تاكيدش بر دادن يارانه بوده است. دولتي كه بخواهد به همه مردم پول بدهد و معلوم هم نباشد كه منبع اين پول از كجاست و از افزايش قيمت بنزين از صد به 400 تومان هم اين منابع شكل نمي‌گيرد، اين شبهه را به وجود مي‌آورد كه نگاه و گام‌هاي دولت در كارها غيراقتصادي و غيرتوسعه‌اي است.

چرا فكر مي‌كنيد دولت توانايي پرداخت اين يارانه‌ها را ندارد؟
بزرگ‌ترين مشكلي كه اكنون وجود دارد، اين است كه منابع يارانه‌هاي داده شده در بودجه سال 89 ديده نشده بود و اصلا از بانك‌ها، طرح‌هاي عمراني و اوراق مشاركت قرض گرفتند. حتي رييس دولت در سال 89 گفت كه اين رقم براي سال 90 بيشتر هم مي‌شود، اما اكنون متوجه شده‌اند كه اگر بخواهند همان 45هزار تومان را هم بدهند و قانون را اجرا كنند 50درصد از مردم و 50درصد از توليد به 64هزار ميليارد تومان اعتبار نياز است.

در حالي‌كه كل پول حاصل شده 28هزار ميليارد تومان مي‌شد كه كسري بزرگي را نشان مي‌دهد، اما مجددا به سمت تغيير قانوني حركت كردند كه هنوز اجرا نشده و توانستند مصوب كنند كه 80درصد درآمدها به مردم و 20درصد آن هم به توليد داده شود، اما در عمل به توليد كه يارانه ندادند و از سوي ديگر دولت هم كه شامل آموزش و پروش، بخش‌هاي بهداشت و درمان، ارتش و سپاه مي‌شود به تدريج هزينه‌هايشان بالا رفته و خيلي از اينها ديون ايجاد كردند و اين مبالغ را پرداخت نكردند. بنابراين اكنون اين قانون به دليل نبود تعادل در منابع و مصارفش زمينگير شده است و بزرگ‌ترين دغدغه برخي اين شده كه انتظاراتي كه بين مردم ايجاد كرديم و گفتيم كه 45هزار تومان يارانه ماهانه مي‌دهيم و اين را بيشتر هم مي‌كنيم، در مرحله عملي و پرداخت با ترديد جدي مواجه شده است.

در مورد عدالت اجتماعي كه شما اعتقاد داريد در اين قانون ناديده گرفته شد، ادعاي دولت اين است كه چون مثلا به فردي كه چهار‌ميليون و 500هزار تومان درآمد دارد، يك درصد درآمدش و به كسي كه 450هزار تومان درآمد دارد، 10درصد درآمدش يارانه داده شده است، در جهت عدالت اجتماعي حركت شده است. پاسخ‌تان به اين ادعا چيست؟
وقتي آن 40هزار تومان به همه اقشار اعم از كارگران، كارمندان و روستايي‌ها داده شد، چون در آن سه ماهه پاياني سال 89 قيمت‌ها به دليل كنترل تثبيت مانده بودند، فكر مي‌كردند وضعيت خوب است، اما در سال 90 كه از فصل بهار به اجبار شيب قيمت‌ها ميزاني به سمت رشد حركت كرد و نتوانستند با ابزارهاي غیر اقتصادی قيمت را كنترل كنند، ديگر مردم احساس كردند كه آن پول‌ها دارد از بين مي‌رود.

حتي اگر هم بعضي از كارشناسان بگويند كه اين پول‌ها باعث رفاه مردم شده و حتي اثبات شود كه اين يارانه‌ها كمتر براي جبران تورم پرداخت مي‌شود، باز هم بايد گفت كه مردم از نظر روحي و رواني فكر مي‌كنند بازنده شده‌اند. در اقتصاد مي‌گويند احساسي كه به فرد مي‌دهيد بايد احساس رضايت باشد، اما اكنون اين احساس رضايت را از مردم گرفتيم. چرا اين احساس را از آنها گرفتيم؟ به دليل بي‌توجهي نسبت به توليد و اشتغال كشور.

در دنيا بيشتر به اين مقوله‌ها توجه مي‌كنند و از نظر عدالت اجتماعي مي‌گويند كه در هر كشوري براي تعميق عدالت اجتماعي رشد اشتغال ناشي از رشد اقتصادي بايد پيگيري شود. ما از اين طرف 45 هزار تومان به مردم پرداخت كرديم، اما از آن طرف واحدهاي توليدي بسته شده‌اند و بيكاري ايجاد شده است. قيمت‌ها هم بالا رفته است. بسياري از خانواده‌ها درآمد موثرشان كه از توليد و اشتغال بود، كم شده اما در مقابل يارانه دريافت كرده‌اند. در حالي كه قرار نبود اين يارانه‌ها به عنوان و كسري درآمدشان پرداخت شود. بنا بود كه اين منبع بزرگ يارانه‌ها در جهت توانمندسازي آنها جلو برود تا آنها را سرمايه‌دار كند.