مطلب ارسال شده توسط آقای محمدتقی روانگرد*
به نام خدا
نقد و بررسی دادنامه شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری؛ در خصوص عدم ابطال بخشنامه «عدم کسر کسور از اضافه کاری کارمندان پیمانی» مشترک تامین اجتماعیمقدمه:
هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری در پی شکایت تعدادی از شکات حقیقی و حقوقی که خواستار ابطال بند ۱ بخشنامه شماره ۵۲۷۱/۹۳/۲۰۰ مورخ ۱۷/۰۴/۱۳۹۳ جانشین معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور، موضوع عدم کسر کسور از اضافه کاری کارمندان پیمانی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری که از نظر فصل بازنشستگی مشترک صندوق تامین اجتماعی بوده‌اند، به موجب دادنامه شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ مورخ ۱۰/۰۹/۱۳۹۳ رایی صادر نموده است. به موجب این رای، مفاد بخشنامه موصوف با تکیه بر این «استدلال» که چون:
«از تاریخ تصویب قانون تمدید قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۹۲، این قانون آخرین اراده قانونگذار در خصوص موضوع است و بر قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران وارد می‌باشد... (لذا) جواز کسر حق بیمه از اضافه کار آنها (کارکنان پیمانی) مستفاد نمی‌شود»
بدیهی است رای مذکور به موجب مفاد ماده ۸۹ و ۱۰۷ قانون دیوان عدالت اداری ضمانت اجرایی دارد و دستگاه‌های اجرایی می‌بایست نسبت به اجرای آن (مادامی‌که تغییری در مفاد آن از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب ماده ۹۱ و یا تغییری در خصوص موضوع مذکور به موجب قوانین جدید ایجاد نشود) اقدام نمایند.
صرف‌نظر از این نکته، اینک در این نوشتار می‌خواهم صرفاً از منظر آسیب‌شناسانه به نقد و بررسی مبانی مفروض در استدلال مذکور به شرح مندرج در متن رای که نقش اساسی و بنیانی در عدم ابطال بخشنامه موصوف داشته، بپردازم. امیدوارم اهل نظر، مسئولین ذیربط و بیش از همه قضات محترم دیوان عدالت اداری به این نکته عنایت ویژه‌ای داشته باشند.
برای جلوگیری از اطاله کلام و پرهیز از تکرار، بعد از این در متن حاضر، به جای «قانون برنامه پنجم توسعه سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به اختصار مفهوم «قانون برنامه پنجم» و به جای «قانون مدیریت خدمات کشوری» به اختصار مفهوم «قانون مدیریت» و به جای دیوان عدالت اداری به اختصار مفهوم «دیوان» به کار گرفته می‌شود.
یکم:
بر اهل تحقیق پوشیده نیست که مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه، مفاد ماده ۱۰۶ قانون مدیریت و تبصره الحاقی آن را در خصوص موضوع عدم کسر کسور از اضافه‌کاری کارمندان مشترک تامین اجتماعی «نسخ» نموده و بدین ترتیب به موجب ماده ۲۲۶ قانون برنامه پنجم در طول اجرای برنامه مفاده ماده ۱۰۶ قانون مدیریت و تبصره الحاقی آن موقوف الاجرا می‌گردد. این معنی حتی به عنوان یک اصل مفروض در متن رای شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ دیوان هم دیده شده است.
دوم:
به موجب ماده ۱۸۵ قانون آئین نامه داخلی مجلس «اصلاح قانون برنامه توسعه در ضمن لایحه بودجه مبتنی بر آن برنامه و نیز دیگر طرح‌ها و لوایح با رأی دوسوم نمایندگان حاضر پذیرفته می‌شود و هر گونه اصلاح نیز با رأی دوسوم نمایندگان معتبر خواهد بود.»
سوم:
«قانون تمدید قانون مدیریت مصوب ۱۳۹۳» در نسبت با قانون برنامه پنجم، زمانی می‌تواند به عنوان آخرین اراده قانونگذار تلقی شود که هیچ یک از مفاد آن مغایر با مفاد قانون برنامه پنجم تلقی نشود. ولی در صورت مغایرت، قانوناً می‌بایست دو سوم (۳/۲) رای موافق نمایندگان حاضر در زمان رای‌گیری را به همراه داشته باشد.
به دیگر سخن چنانچه «قانون تمدید» قانون مدیریت، دو سوم رای موافق نمایندگان محترم مجلس را در زمان رای-گیری این قانون به همراه نداشته باشد، به دلیل مغایر بودن مفاد ماده ۱۰۶ قانون مدیریت با مفاد ماده ۵۹ در خصوص موضوع کسر کسور از اضافه‌کاری کارمندان پیمانی، نمی‌تواند مبنای استدلال دیوان محترم به عنوان آخرین اراده قانون گذار قرار گیرد و طبعاً به تبع آن امکان عدم ابطال بخشنامه موصوف فراهم نمی‌باشد.
بنابراین: اینک این پرسش مطرح می‌شود که آیا «قانون تمدید» قانون مدیریت (که به عنوان قانون وارد بر قانون برنامه پنجم تلقی گردیده) به عنوان قانونی مغایر با مفاد قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران رای آورده است یا اینکه صرفاً تمدید مدت دوره آزمایشی آن از سوی مجلس محترم مورد تصویب قرار گرفته است؟!
بی‌شک پاسخ به این سوال می‌تواند داوری را در باب درستی و یا نادرستی مبنای استدلال بکار گرفته در دادنامه شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ روشن نماید.
طبعاً برای روشن شدن موضوع و دریافت پاسخ درست سئوال مطروحه می‌بایست به اسناد مرتبط با لایحه دولت در خصوص قانون تمدید قانون مدیریت و فرآیندی که در مجلس محترم طی کرده مراجعه کرد که به اجمال به شرح ذیل ذکر می‌شود:
۱- متن لایحه تقدیمی دولت محترم به مجلس محترم با عنوان «لایحه تمدید مدت اجرای آزمایشی قانون مدیریت» به این شرح است: «ماده واحده – مهلت اجرای آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوب ۰۸/۰۷/۱۳۸۶ تا پایان سال ۹۳ تمدید می‌شود. دولت مکلف است پیشنهاد متن نهایی لایحه قانونی مذکور را حداکثر شش ماه قبل از پایان مهلت مزبور جهت تصویب به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید»
۲- مجلس محترم برای بررسی متن لایحه دولت، به موجب قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور موظف است نظر اداره کل تدوین قوانین خود را در خصوص متن لایحه دولت از منظر شاخص‌های مختلفی و از آن جمله «مغایرت یا عدم مغایرت آن با قانون برنامه» دریافت نماید.
۳- اداره کل قوانین مجلس در بررسی مفاد لایحه دولت اعلام نموده که «لایحه تمدید» قانون مدیریت مغایرتی با قانون برنامه پنجم ندارد. (پیوست یک) و این بدان معنی است که تصویب لایحه مذکور نیازی به اخذ دو سوم (۳/۲) آرای نمایندگان محترم مجلس را ندارد.
۴- حسب بررسی به عمل آمده از مجموع ۲۳۹ نماینده حاضر در جلسه رای‌گیری مورخ ۱۴/۰۸/۱۳۹۳ مجلس شورای اسلامی در خصوص قانون تمدید قانون مدیریت، قانون مذکور با ۱۴۲ رای موافق، ۱۱ رای ممتنع و ۲۱ رای مخالف به تصویب رسیده است. بررسی تعداد آرای موافق نمایندگان نشان می‌دهد که مجموع این آرا به عدد دو سوم تعداد کل نمایندگان حاضر در جلسه نمی‌رسد و حداقل تعداد ۱۷ رای تا رسیدن به مرز دو سوم (۳/۲) آرای موافق، کم دارد.
بنابراین با عنایت به نکات معنونه به وضوح روشن می‌گردد:
الف) از یک سو «قانون تمدید قانون مدیریت» نه به درخواست دولت و نه به باور مجلس قانونی نبوده که حتی برخی از مفاد آن مغایر با قانون برنامه پنجم تلقی شود تا آنگاه نیاز به اخذ دو سوم (۳/۲) آرای موافق نمایندگان محترم مجلس داشته باشد. عملاً نیز این قانون با رایی کمتر از دو سوم (۳/۲) آرای نمایندگان محترم مجلس به تصویب رسیده است.
ب) از سوی دیگر: مبنای استدلال به کار گرفته شده در رای شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ هیات عمومی دیوان که موجب شد تا بخشنامه عدم کسر کسور از اضافه کاری کارمندان پیمانی از سوی آن هیات ابطال نگردد، مبتنی بر این فرض نادرست می‌باشد که چون «قانون تمدید قانون مدیریت» آخرین اراده قانونگذار است لذا مفاد ماده ۱۰۶ قانون مدیریت و تبصره الحاقی آن (که بعد‌ها با تصویب مفاد ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه نسخ شده بود)، مجدداً بر آن وارد می‌گردد (که البته این فرض، فرض نادرستی است. چون دو سوم (۳/۲) آرای نمایندگان را اخذ نکرده است) بنابراین: آنچه که حقاً و عملاً آخرین اراده قانونگذار بایستی تلقی شود همان مفاد صدر ماده ۵۹ قانون برنامه پنجم توسعه است که با نسخ مفاد ماده ۱۰۶ قانون مدیریت و تبصره الحاقی آن، ضرورت کسر کسور از اضافه کاری کارمندان پیمانی را کماکان لازم الاجرا دانسته است.
خلاصه آنکه:
اولاً- مبانی و فرض بکار گرفته شده در استدلال رای شماره ۱۳۹۲ الی ۱۴۰۲ مورخ ۱۰/۰۹/۹۳ هیات عمومی دیوان در خصوص عدم ابطال بخشنامه کسر کسور از اضافه کاری کارمندان پیمانی به شرح مذکور «نادرست» می‌باشد.
ثانیاً- حسب اختیارات ناشی از مفاد ماده ۹۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان که اشعار می‌دارد «طرح آرای قبلی هیات عمومی برای رسیدگی مجدد در هیات عمومی، در موارد ادعای اشتباه یا مغایرت با قانون یا تعارض با یکدیگر، مستلزم اعلام اشتباه از سوی رئیس قوه قضاییه یا رئیس دیوان یا تقاضای کتبی و مستدل تعداد ۲۰ نفر از قضات دیوان» است، رای مذکور در چهارچوب رعایت فرآیند یادشده قابلیت بررسی مجدد در هیات عمومی دیوان را پیدا می‌کند.
* معاون منابع انسانی شرکت برق منطقه‌ای گیلان
