فرارو- کامران پرهوده*؛ نیمه های اسفند ماه به دو دلیل مترادف با نام کمیته امداد امام خمینی(ره) است؛ اول فرارسیدن 14 اسفند سالگرد تاسیس این نهاد و دوم برگزاری جشن نیکوکاری در روزهای پایانی سال.
14 اسفند 1357 در حالیکه تنها 22 روز از 22 بهمن میگذشت این نهاد حمایتی به دستور بنیانگذار انقلاب اسلامی تاسیس گردید تا در راستای خدمت به محرومین و رفع فقر گام بردارد.
در سی و هفتمین سالگرد تاسیس این نهاد اجتماعی و علیرغم دامنه گسترده فعالیتهای آن–که متاسفانه در طول سالیان، مشمول ضعف اطلاع رسانی نیز بوده است – هنوز نمادها و نمودهای متعددی از فقر در کشور به چشم می خورد.
حال سوال اساسی که در اذهان پرسشگر عمومی پدید خواهد آمد آنست که "چرا پس از حدود چهار دهه از فعالیت این شبکه گسترده خدمت رسانی، هنوز فقر و محرومیت به عنوان یکی از مشکلات اساسی در جامعه ایران باقی مانده است ؟"
در این راستا سعی میشود با پرداختن به چند سوال فرعی، زمینه پاسخگویی به سوال اصلی پدید آید. این سوالات عبارتند از :
الف)عوامل تولید کننده فقر کدامند ؟
ب) فقر زدایی در سیاست های کلان دولتها چه جایگاهی داشته است ؟
ج) متولی اصلی فقرزدایی کدام دستگاه است ؟
الف ) عوامل تولید کننده فقر کدامند ؟1- فقر تاریخی و وراثتی ) فقر ماهیتا موجودیتی زنده و پویا ولی سیال و متغیرالشکل است. براین اساس بخشی از فقر به واسطه ماهیت ذاتی آن که دارای حرکت چرخه ای است باز تولید شده و منتقل میگردد.
از سوی دیگر بخشی از فقر موجود در ایران به فقر تاریخی آن بر میگردد که ناشی از عقب افتادگی تاریخی کشور در قرون اخیر و بویژه نیمه آغازین سده معاصر بوده که شکاف طبقاتی و تبعیض اقتصادی را در جامعه ایرانی سبب گردید.
توزیع نامناسب ثروت، منابع،امکانات و فرصتها که بخش عمده ای از آن بدلیل تمرکز گرایی در برنامه های توسعه و عدم توجه به مناطق محروم و دوردست حادث گردید،سبب شد تا خوشه هایی از مناطق فقر زده و فقیر نشین در سطح کشور پدیدار گشته و عملا فقر محیطی، فقر انسانی را به دنبال داشته باشد.
2- ضعف ساختار اقتصادی) ساختار اقتصادی ایران در قرن معاصر بواسطه وابستگی حداکثری به درآمدهای نفتی، همواره ناقص و بیمار به چشم آمده و فراز و فرود قیمت طلای سیاه در بازارهای جهانی، اقتصاد کشور را با تلاطمات بسیار روبرو ساخته است.
هرگاه قیمت نفت در مسیر صعودی قرار گرفته، توان دولت برای ارائه خدمت افزایش یافته و هرگاه کاهش قیمت نفت را شاهد بوده ایم متقابلا توان خدمات رسانی دولت نیز روند نزولی به خود گرفته است.
بدیهی است این تغییرات در منابع، تغییرات در مصارف را نیز بدنبال داشته و توان خدمات دهی دستگاههای حمایتی را همچون سایر بخشها با چالش روبرو نموده است.
از سوی دیگر علاوه بر تک محصولی بودن اقتصاد کشور متاسفانه آسیب پذیری اقتصاد ایران از ورای مرزها، تحریمهای ظالمانه غرب،آثار زیانبار اقتصادی جنگ تحمیلی، تلاطمات قیمت در بازار ارز، افزایش نرخ تورم، افزایش نرخ بیکاری، کاهش نرخ رشد اقتصادی، سیاستهای اقتصادی غیرمولد، رکود اقتصادی ،کاهش ارزش پول ملی و به تبع آن منفی شدن تراز اقتصادی خانواده در برهه های زمانی مختلف سبب شده تا آثار منفی قابل توجهی بر معیشت خانواده ها پدیدار گردد.
3- ضعف ساختار رفاه اجتماعی) علیرغم تصویب قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی کشور در دهه هشتاد، هنوز این قانون بویژه در ابعاد بیمه ای و حمایتی آن به مرحله اجرا در نیامده است.
نمونه دیگری از این قوانین اجرا نشده، قانون برقراری مستمری مددجویان دستگاههای حمایتی بر مبنای 40 درصد حداقل حقوق و دستمزد است که در قانون برنامه پنج ساله چهارم مورد تاکید قرار گرفته ولی هنوز اجرایی نشده است.
هزینه های کمر شکن درمان بویژه برای بیماران صعب العلاج،ضعف ساختار بیمه ای، اجرایی نشدن سیاست تقدم پیشگیری بر درمان و... از جمله موارد قابل ذکر در این بخش است.
ضمن آنکه موازی گری و عدم انسجام و همگرایی لازم در بین دستگاههای حمایتی سبب شده تا برخی از مهمترین مشکلات این حوزه همچنان برقرار بماند.
این در حالیست که هنوز یکی از مهمترین شاخصهای شناخت فقر یعنی خط فقر از سوی هیچکدام از مبادی رسمی اعلام نشده است.
4- آسیبهای اجتماعی) یکی از متغیرهایی که فقر با آن دارای رابطه مستقیم و دو جانبه است آسیبهای اجتماعی است.
همان اندازه که فقر میتواند آسیب اجتماعی را به دنبال داشته باشد متقابلا آسیبهای اجتماعی نیز قابلیت ایجاد فقر را داراست.
روند تصاعدی نرخ طلاق،افزایش نرخ اعتیاد،حجم پرونده های قضایی،افزایش هزینه ها بواسطه تغییرات در سبک زندگی و... از مهمترین نشانه ها در این بخش بشمار میروند.
به عنوان نمونه در یک دهه گذشته، جمعیت زنان سرپرست خانوار کشور به عنوان یکی از گروههای در معرض آسیب، دو برابر شده و به بیش از دو و نیم میلیون نفر رسیده که این امر بواسطه از دست دادن نان آور اصلی خانواده می تواند به فقر بیانجامد.
مثال دیگر،وجود حدود 15 میلیون پرونده قضایی است که این پرونده ها می تواند آثار مختلفی بر روی خانواده ها و وضعیت اقتصادی آنان داشته باشد.
ب ) فقر زدایی در سیاست های کلان دولتها چه جایگاهی داشته است ؟دولتهای مختلف بر اساس سلایق خود، رویکردهای متفاوتی را در قبال موضوع عدالت اجتماعی دنبال نموده اند.اگر عملکرد دولتها در دهه اول انقلاب را بواسطه درگیری با جنگ و مسائل آغازین انقلاب فاکتور بگیریم عملکرد سایر دولتها را بصورت زیر میتوان تحلیل نمود :
1-
دولت سازندگی: این دولت همان گونه که از نامش پیداست سازندگی و توسعه زیرساختها را در دستور کار خود قرار داده و بر شعار توسعه اقتصادی تاکید ویژه داشت.
علیرغم توفیق برنامه های کلان در امر استقرار زیر ساختهای اقتصادی مانند ساخت بزرگراهها، سدها، کارخانجات و ... اما این دولت در امر کاهش فاصله طبقاتی و برقراری عدالت اجتماعی توفیق چندانی نداشت چرا که اساسا چندان هم بر آن تاکید نداشت.
در این دوران بود که همگام با تغییرات ملموس در شیوه های مدیریتی، برخی کلیدواژه های مورد تاکید انقلاب در بحث عدالت اجتماعی مانند" مستضعفین" به اقشار آسیب پذیر و یا دهکهای کم درآمد تغییر نام داد.
در سالهای پایانی دولت دوم سازندگی نیز بواسطه سیاست تعدیل اقتصادی، شاهد بروز تورم 40 درصدی بودیم که نتیجه آن بروز ناآرامی در شهرهایی مانند مشهد و اسلامشهر بود.
2-
دولت اصلاحات: گفتمان اصلی این دولت بر پایه مفاهیمی همچون جامعه مدنی، اصلاحات و مردم سالاری با تاکید بر توسعه سیاسی قرار داشت. پرواضح است که در این دولت نیز همچون دولت سازندگی، فقر زدایی و برقراری عدالت اجتماعی به عنوان یک اولویت دسته اول قرار نداشت چرا که مخاطبان اصلی این دولت، اقشار متوسط جامعه به شمار رفته و سمت و سوی شعارهای دولت نیز همسو و هم جهت با مطالبات آنان بود.
با این حال دولت توانست با کنترل نسبی برخی متغیرهای اقتصادی مانند نرخ تورم، نرخ بیکاری و نرخ رشد اقتصادی از ایجاد تکانه های اقتصادی مهیب جلوگیری نماید.
از جمله اقدامات مهم در حوزه رفاه اجتماعی در این دولت، تشکیل وزارت رفاه بود؛ موضوعی که برخی تحلیل گران آنرا تلاش برای ادغام کمیته امداد در ساختار دولت ارزیابی نمودند.
3-
دولت مهرورز: این دولت با شعار بازگشت به آرمانهای انقلاب و عدالت محوری در مسند امور قرار گرفت.
درآمدهای هنگفت نفتی در این برهه سبب شد تا این دولت بویژه در شش سال آغازین خود با گشاده دستی در جهت تحقق هدف خویش اقدام نماید.
هر چند منتقدین، شیوه مدیریت این دولت را مبتنی بر اقتصاد صدقه ای توصیف نمودند اما واگذاری سهام عدالت، واگذاری مسکن مهر ،پرداخت یارانه نقدی و... از جمله اقدامات مهم دولت بود که در صورت برنامه ریزی هدفمند می توانست بخش عمده ای از مشکلات این بخش را سر و سامان بخشد؛ با این حال درگیر شدن این دولت در چهار ساله دوم با حاشیه های کشدار و کشنده، افزایش لجام گسیخته تورم تا مرز 50 درصد، کاهش ارزش پول ملی و تاثیر گذاری فزاینده تحریمهای غرب آثار اقدامات آنرا در بخش عدالت اجتماعی تا حد بیسابقه ای کاهش داد.
علیرغم تاکید ویژه دولت نهم و دهم بر موضوع برقراری عدالت اجتماعی، بنظر می رسد سیاستهای فقر زدایی این دولت بیش از آنکه از عمق و غنای لازم برخوردار باشد ماهیت زودگذر داشته و بیشتر در قالب توزیع پول خام ارزیابی می شود.
4-
دولت تدبیر و امید : این دولت با حل و فصل پرونده هسته ای و در حالیکه بر حرکت چرخ معیشت مردم در کنار حرکت سانتریفیوژهای هسته ای اصرار داشت توانست نرخ تورم را کنترل نموده و طرح تحول سلامت را در جهت کاهش هزینه های درمانی به مرحله اجرا در آورد که البته شرط موفقیت این طرح ، استمرار آن در سالهای آتی است.
البته به موازات این اقدامات، رکود بی سابقه ای بر اقتصاد کشور حاکم گشت که نتیجه آن فشار بیش از پیش بر دستگاههای حمایتی بواسطه افزایش درخواستهای مردمی بوده است.
با این حال ارزیابی نهایی اقدامات این دولت در حوزه عدالت اجتماعی ، پس از پایان حداقل یک دوره و زمانی بیشتر هویدا خواهد شد که سیاست نهایی آن در قبال تداوم قانون هدفمندی یارانه ها و نگاه به اقشار نیازمند در این بخش و همچنین سیاستهای مربوط به حوزه رفاه و تامین اجتماعی در قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه مشخص شود.
ج ) متولی اصلی فقر زدایی کدام دستگاه است ؟اصل 29 قانون اساسی، وظایف مهمی را در راستای برقراری رفاه و عدالت اجتماعی متوجه حاکمیت نظام اسلامی نموده و رفع فقر و توسعه شاخص های رفاهی را از مهمترین کارویژه های حکومت تعریف نموده است.
از این رو دولت در مقام کارگزار ویژه حاکمیت وظیفه دارد تا ضمن اعمال هماهنگی بین کلیه دستگاههای ذیربط در این بخش، از طریق مجموعه اختیارات و امکانات خود که طیف گسترده ای از دستگاهها و همچنین منابع مالی و اعتباری اختصاصی را شامل می شود نسبت به رفع فقر موجود در جامعه اقدام نماید.
این مهم از یکسو بطور مستقیم از طریق وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و سازمانهای وابسته یا متصل به آن و از سوی دیگر و بصورت غیر مستقیم از طریق سایر دستگاهها از قبیل:وزارت بهداشت،وزارت راه و شهرسازی،وزارت اقتصاد و... اعمال می شود.
از سوی دیگر تحقق عدالت اجتماعی تنها در گرو بهبود مولفه های مرتبط با آن از قبیل:بهداشت و درمان،آموزش، تامین مسکن و... ممکن نیست بلکه در صورتی این اقدامات به نتیجه مطلوب خواهد رسید که سیاستهای اقتصادی نیز به موازات و همگرای با آن اجرا گردد.
به عنوان نمونه سیاستهای صرفا توسعه گرایانه که فقط بهبود شاخصهای اقتصادی از قبیل: رشد اقتصادی،نرخ سرمایه گذاری و... را دنبال نموده و از تبعات آن بر معیشت مردم بویژه اقشار نیازمند غفلت نماید در واقع اهداف ذاتی خود را با سوال و ابهام جدی روبرو ساخته و دارای کارکرد معکوسی خواهد بود.
از این رو می بایست دولت در کنار مجلس با اتخاذ تدابیر حمایتی و طراحی بسته های خدمتی خاص اقشار نیازمند و با تهیه پیوستهای حمایتی – اجتماعی برای هر یک از برنامه های توسعه گرای خویش، چتر حمایتی خود را بصورتی هدفمند گسترش داده و اجرایی نماید.
از سوی دیگر باید توجه داشت که فقر زدایی، موضوعی فرابخشی و حتی فرا قوه ای است و مستلزم هماهنگی،همسویی و تعامل مجموعه ای از دستگاههای ذیربط است. نماد این موضوع را میتوان در حکم رهبر معظم انقلاب در خصوص انتصاب ریاست کمیته امداد و ابلاغ اساسنامه جدید آن ارزیابی نمود که بر همگرایی و همکاری همه جانبه قوای 3 گانه با این نهاد حمایتی تاکید داشت.
از این منظر ارجاع دادن کلیه مشکلات در حوزه مبارزه با فقر به یک نهاد حمایتی- آنهم با منابع و امکانات محدود - صرفا به مثابه رفع تکلیف از سایر بخشها خواهد بود.
د ) نتیجه گیریکمیته امداد صرفا یکی از دستگاههایی است که وظیفه رفع فقر را بر عهده دارد و یگانه متولی آن نیست ضمن آنکه اساسا کنترل متغیرهای مولد و موثر بر فقر هم در حیطه اختیار و توان آن نمی باشد.
از سوی دیگر باری که هم اکنون این نهاد بر دوش می کشد بسیار بیشتر از منابع تخصیص یافته به آن است.
حجم منابع اختصاص یافته به این نهاد در جهت رفع فقر، حداکثر ده درصد از کل اعتبارات حوزه رفاه اجتماعی کشور را شامل میشود که در مقایسه با حجم انتظارات از آن واقعا اندک و غیر پاسخگوست.
نکته دیگر در این بین عدم همخوانی اختصاص اعتبارات به این نهاد در مقایسه با نرخ تورم است.
به عنوان مثال در شرایطی که نرخ تورم سال آتی حداقل 12 درصد پیش بینی شده است نرخ افزایش اعتبارات برای کمیته امداد حداکثر 7 درصد لحاظ شده که به هیچ وجه پاسخگوی مطالبات نیازمندان نبوده و نوعی عقب گرد آشکار در خدمت رسانی را تداعی مینماید.
عجیب تر آنکه حتی زمانی که تورم به مرز 50 درصد رسید نیز افزایش اعتبارات این نهاد در حدود 10 درصد لحاظ گردید.
ضمنا بخش عمده ای از مشکلات مراجعین به کمیته امداد ناشی از سرریز مسائلی است که بواسطه نارسایی چتر خدمت رسانی سایر دستگاهها اتفاق افتاده است.
تعطیلی برخی کارخانجات و بیکاری کارگران، وجود 400 تا 800 هزار کودک زیر 6 سال مبتلا به سوء تغذیه، فوت سالانه بیش از 20 هزار نفر در سوانح رانندگی، ورود حداقل 20 میلیارد کالای قاچاق به کشور و از دست رفتن هزاران فرصت شغلی، پاسخگو نبودن دستمزد بخشی از نیروی کار،گسترش پدیده زنان سرپرست خانوار،گسترش پدیده سالمندان نیازمند، خسارات ناشی از سوانح و حوادث طبیعی و ... صرفا نمونه هایی هستند که مدیریت آنها خارج از توان و اختیار کمیته امداد است.
بر این اساس کمیته امداد نیز همچون سایر دستگاههای متولی، دارای وظایف مشخصی در باب رفع فقر بوده و قرار نیست تمامیت فقر و محرومیت جامعه از طریق آن حل و فصل گردد.
از این رو ارجاع هر گونه آثار ناشی از فقر به این نهاد و یا انتساب چرایی ماندگاری این معضل در سطح جامعه به امداد، به دور از انصاف خواهد بود.
مگر آنکه تمام ظرفیت و منابع موجود در این بخش بطور تمام و کمال در اختیار این نهاد قرار گرفته و متناسب با این امکانات، از کمیته امداد انتظار ریشه کنی معضل فقر و پاسخگویی صد درصدی به درخواستها را داشت.
با توجه به تفاسیر فوق،لازم است در خصوص رابطه فقر و کمیته امداد چند نکته مدنظر قرار گیرد:
- عوامل مولد، موثر و محرک فقر در حیطه کنترل و اختیار امداد نیست.
- کمیته امداد تنها متولی فقر جامعه نیست.
- در برنامه ریزی های کلان اقتصادی، آن چنان که باید و شاید سهم ویژه فقرا و نیازمندان لحاظ نشده است.
- سرعت تاثیرگذاری خدمات حمایتی در مقایسه با سرعت شتابان تغییرات اقتصادی کشور اندک است.
- امکانات و منابع اختصاص یافته به این نهاد متناسب با نیازها نیست.
- شدت و عمق فقر در مناطق مختلف کشور متفاوت و متغیر است.
از سوی دیگر رفع کامل فقر در کشور با مشکلات و چالشهایی همراه است که حل آنها نیازمند عزم جدی و تعامل همگرایانه کلیه دستگاههای ذیربط خواهد بود.
برخی از این موارد عبارتند از : چند بعدی بودن فقر موجود، گسترش پدیده زنانه شدن فقر و جوان شدن فقر، وجود نگاه سخت افزاری و صرفا اقتصادی به مقوله فقر، نبود استراتژی واحد در خصوص مواجهه با فقر، عدم انسجام لازم بین دستگاههای متولی فقر، تفکیک قائل نشدن بین فقر خرد و فقر کلان، عدم تناسب اعتبارات حوزه حمایتی و اجتماعی با فقر، عدم توجه لازم به مسائل اجتماعی در برنامه های توسعه، سرعت کند فقر زدایی در مقایسه با روند شتابان تولید فقر بواسطه ضعف ساختار اقتصادی، نبود یک بانک اطلاعاتی جامع در حوزه مسائل اجتماعی، متراکم بودن فقر در حاشیه کلانشهرها و مناطق مرزی، متغیر بودن سیاستهای فقر زدایی بواسطه تغییر دولتها و ... .
کلام پایانی اینکه برای ترسیم خط مشی واحدی در خصوص فقرزدایی کامل در کشور لازم است تا پاسخ برخی سوالات دیگر نیز روشن شود. سوالاتی از قبیل:
عدالت اجتماعی در چه اولویتی قرار دارد؟
رفع فقر محیطی در اولویت است یا رفع فقر انسانی؟
درمان فقر؛ پروسه است یا پروژه؟
کدام الگوی درمان فقر کارآمدتر است؛ وارداتی، بومی یا تلفیقی؟
حدود و ثغور و وظایف کلیه دستگاهها در باب فقرزدایی کجاست ؟
لازم بذکر است این گزارش براساس برداشتها و تحلیل نگارنده در راستای پاسخگویی به سوال اصلی، به رشته تحریر درآمده و ارتباطی با مواضع رسمی و سازمانی کمیته امداد امام خمینی (ره) ندارد.
* دانشجوی دکترای تخصصی علوم سیاسی– گرایش مسایل ایران
