آنتونیو اندرونی: عملکرد نهادها و اجرای سیاست‌ها صرفا مشکل طراحی و فنی نیستند، بلکه یک مشکل اقتصاد سیاسی هستند
نظریات سیاست صنعتی متعارف با نادیده گرفتن وابستگی‌های متقابل و اهمیت همسویی نهادها و سیاست‌ها به بیراهه رفته است. از نظر آنتونیو اندرونی، سیاستگذاری صنعتی پیش از آنکه مساله‌ای فنی باشد، یک مشکل اقتصاد سیاسی است و نظریات جدید توسعه با تمرکز بر مسائل نظری بدون توجه به بستر مکانی و فضای اقتصاد سیاسی خاص کشورها از واقعیت فاصله گرفته‌اند.
چالش‌های جدید پیرامون سیاست‌های توسعه اقتصادی در کشورها لزوم بازگشت و توجه به نظریات توسعه صنعتی گذشته را مطرح کرده است. نظریه سیاست صنعتی متعارف با نادیده گرفتن وابستگی‌های متقابل ساختاری و تنش‌های بین بخشی، اهمیت همسویی نهادها و سیاست‌ها در سیاستگذاری صنعتی و بی‌توجهی به مدیریت تعارض منافع موجود به بیراهه رفته است. از نظر آنتونیو اندرونی، سیاست‌های توسعه صنعتی متعارف با تمرکز بر مباحث فنی و طراحی بدون توجه به بستر مکانی و اقتصاد سیاسی نه تنها مشکلات نظری دارند که در عمل نیز از واقعیت فاصله بسیاری گرفته‌اند.
آنچه سیاست توسعه از آن غافل مانده است
در طول دو دهه گذشته چشم‌انداز تولید جهانی با دگرگونی‌های ساختاری عمیق تغییر شکل داده است. ظهور قدرت‌های صنعتی جدید، به‌ویژه چین، منجر به تجدید ساختار سیستم‌های تولید جهانی و تغییر در الگوهای تجارت جهانی شده و این پویایی‌های ساختاری به‌دلیل تغییرات درونی و افزایش وابستگی‌های متقابل بین سیستم‌های تولید ملی، زنجیره‌های ارزش بخشی، سازمان‌های تولیدی و فناوری‌ها بوده است.
در این دوره و به‌طور فزاینده‌ای در شرایط کنونی، اقتصادهای بزرگ صنعتی و نوظهور با اتخاذ طیف وسیعی از سیاست‌های صنعتی، تولیدی و فناوری به این دگرگونی‌های ساختاری واکنش نشان داده‌اند (و گاهی اوقات به‌طور فعال باعث تحریک آنها شده‌اند). در کشورهای کمتر توسعه‌یافته، سیاست‌های صنعتی پس از دهه‌ها تعدیل ساختاری مجددا صحنه مرکزی را به‌دست آورده‌اند، اگرچه چندین عامل اقتصاد سیاسی جهانی و ملی مانع اتخاذ و اجرای آنها شده‌اند. به‌رغم این تفاوت‌ها در بین کشورها، سیاست‌های صنعتی و توسعه نقش عمده‌ای در ایجاد تحول در سیستم‌های تولید ملی و تغییر توزیع جهانی تولید، قدرت و ثروت در میان ملت‌ها و مناطق داشته است.
مرزهای سیاست صنعتی توسط دولت‌ها در دو دهه گذشته تغییر کرده است. کشورهای بیشتر، منابع بیشتر و طیف وسیع‌تری از ابزارهای طرف عرضه و تقاضا در دو دهه گذشته به‌کار گرفته شده‌اند. دلیل این افزایش تنوع به دو عامل اصلی بازمی‌گردد. اول، حتی زمانی که دولت‌ها ابزارهای سیاستی یکسانی را اتخاذ کرده‌اند، این ابزارها با توجه به سازمان و ساختار صنعتی، محیط نهادی و وضعیت اقتصاد سیاسی هر کشور به‌طور متفاوتی اجرا شده‌اند. دوم، در طول این دوره، چارچوب‌های خط‌مشی یعنی درجات و نوع هدف‌گذاری، مدل‌های حکمرانی و ابزارهای خط‌مشی زیربنای اجرای سیاست‌های صنعتی تغییر کرده و پارادایم‌های سیاست مسلط با پارادایم‌های جدید جایگزین شده‌اند.
بین اواسط دهه۱۹۹۰ و نیمه اول دهه۲۰۰۰، در اقتصادهای صنعتی بالغ مانند ایالات متحده، سیاست‌های صنعتی عمدتا از چارچوبی مبتنی بر نوآوری الهام گرفته بود و عمدتا پشت چندین نام دیگر مانند رقابت یا سیاست علم و فناوری پنهان و توسط آژانس‌ها یا وزارتخانه‌های غیر صنعتی اجرا شد. در واقع، پنهان کردن سیاست صنعتی شکل موثری از «لگد زدن به نردبان» بود؛ زیرا این افسانه را تداوم بخشید که اقتصادهای موفق سیاست صنعتی را اجرا نمی‌کنند که برای متقاعد کردن اقتصادهای در حال توسعه به عدم استفاده از چنین سیاستی استفاده شده است. با وجود این، اقتصادهایی که به سرعت در حال صنعتی شدن هستند به‌ویژه چین و همچنین کشورهای با درآمد متوسط مانند مالزی و برزیل، سیاست‌های صنعتی را آشکارتر اجرا کردند و موفق شدند تعدادی از بخش‌های تولیدی و مبتنی بر منابع را متحول کنند. این صنعتگران متاخر ساختار صنعتی خود را در بخش‌های با فناوری پایین و متوسط ارتقا دادند؛ درحالی‌که تولید جهانی و سهم بازار را در تعدادی از بخش‌های با فناوری بالا به‌دست آوردند.
در این دوره، بحث سیاست صنعتی با تمرکز بر اقتصادهای صنعتی بالغ عمدتا تحت ادبیات سیستم‌های نوآوری قرار گرفت و بر موضوعات سیاستگذاری نوآوری و فناوری متمرکز شد. پس از آن بحث درباره سیاست صنعتی در ادبیات اقتصاد توسعه در «تقابلات غیرمولد» که در دهه۱۹۸۰ آغاز شد و در دهه۱۹۹۰ ادامه یافت، محصور شد. بحث‌های بعدی نظری درباره انتخاب برندگان، مداخلات افقی در مقابل عمودی و شکست‌های بازار که در آن بسیاری از شرکت‌کنندگان مواضع افراطی اتخاذ کردند، تا اواسط دهه۲۰۰۰ بر ادبیات سیاست صنعتی توسعه تسلط داشت.
بحران مالی جهانی در اواخر دهه۲۰۰۰ و رکود اقتصادی متعاقب آن، منجر به دو تغییر مهم در نظریه و عمل سیاست صنعتی در اقتصادهای صنعتی شد. نخست، از نظر سیاستگذاری، تعدادی از اقتصادها استراتژی‌هایی را برای پرداختن به صنعتی‌زدایی، کاهش رقابت‌پذیری صنعتی و در نتیجه بازسازی صنعتی معرفی کردند. دوم، از نظر نظری، آنها به تدریج از چارچوب نوآوری محور فاصله گرفتند تا نقش کلیدی تولید را در اقتصاد مبتنی بر نوآوری کشف کنند. در همین دوره، کشورهایی که به سرعت در حال صنعتی شدن بودند، مرزهای سیاست صنعتی خود را با تمرکز بر افزایش ارزش افزوده و رقابت در تعدادی از بخش‌های با فناوری متوسط و بالا از جمله فناوری اطلاعات و ارتباطات، محصولات سیستم‌های پیچیده و صنایع ماشین‌آلات پیش بردند.
در پاسخ به این تغییر در رویه‌های سیاست صنعتی در سراسر جهان، تعدادی از محققان این مرحله را به‌عنوان «انقلاب سیاست صنعتی جدید» توصیف کرده‌اند. درحالی‌که این کشف مجدد سنت مطالعات موردی کشورها و تمرکز بر تعدادی از ابزارها و موسسات سیاستی خاص را احیا کرده است، مشارکت‌ها عمدتا بر اساس مطالعات موردی تک‌کشوری با دیدگاه یادگیری از موفقیت‌ها و شکست‌ها بوده است. درحالی‌که بینش‌های مهمی ارائه می‌شود، این مشارکت‌ها عمدتا در چارچوب پارادایم‌های شکست بازار و اقتصاد اطلاعات شکل گرفته‌اند و در نتیجه تعدادی از حوزه‌های سیاست کلیدی را که در بحث‌های سیاست صنعتی قبلی اهمیت داشتند، نادیده گرفته‌اند. اخیرا، با اولین نشانه‌های بهبود اقتصادی در جهان، اقتصادهای صنعتی بالغ مرزهای جدید سیاست فناوری را با تمرکز بر چالش‌های بزرگ بلندمدت، مانند تغییرات آب و هوایی و تاثیر فناوری‌های نوظهور بررسی کرده‌اند.
علاقه به انقلاب صنعتی چهارم در سراسر اقتصادهای نوظهور و کشورهای کمتر توسعه‌یافته نیز شتاب بیشتری یافته است. با این حال، درحالی‌که گروه اول از کشورها پایه‌های تولید و فناوری محکمی برای تصاحب برخی از فرصت‌های تکنولوژیک انقلاب صنعتی چهارم را ایجاد کرده‌اند، دومی‌ها به‌طور فزاینده‌ای توسط این پارادایم جدید تحت توهم یک جهش معجزه‌آسا به بیراهه رفته‌اند. آخرین بحث‌ها در ادبیات سیاست صنعتی عمدتا بر این سیاست‌های صنعتی اخیر متمرکز شده‌اند و به تازگی برخی از این تجربیات و اختلالات بالقوه مرتبط با تغییرات فناوری و آب و هوایی را مد نظر قرار داده‌اند. تاکید منطق سیاست صنعتی جدید بر مواردی که انتقال صنعتی و فناوری سبز را هدف قرار می‌دهند، بیشتر متمرکز شده است. درحالی‌که موضوعات در حال ظهور، موضوعات مهمی هستند، شاهد تمرکززدایی پارادایم سیاست صنعتی و اقتصاد توسعه جدید از سه محور اصلی هستیم.
اول، ارتباط پارادایم توسعه اخیر با پویایی‌های تاریخی و بافت خاص دگرگونی تولید به‌طور فزاینده‌ای از دست رفته است. در نتیجه، بحث‌های اخیر اغلب چالش‌های خاصی را که کشورها در بهره‌مندی از تغییرات تکنولوژیک و تولید جهانی با آن مواجه هستند، نادیده گرفته‌اند. برای مثال، توجه کمی به این واقعیت شده است که جذب، پذیرش و انتشار موثر فناوری‌های نوظهور نیازمند ایجاد قابلیت‌ها و سازمان‌های تولیدی است. بدون وجود اینها، فناوری‌هایی مانند ICT و فناوری‌های نوظهور مانند سیستم‌های دیجیتال تنها می‌توانند تاثیر تحول‌آفرین محدودی در اقتصاد داشته باشند.
بنابراین آنچه اهمیت دارد، تقویت و توسعه قابلیت‌های فناورانه و تولیدی، یادگیری و ایجاد سازمان‌های تولیدی است نه واردات فناوری و خیز برای بهره‌مندی از انقلاب صنعتی چهارم بدون عبور از مرحله تولید انبوه. از طرف دیگر آنها همچنین بسیاری از چالش‌های جدید سیاست صنعتی را که امروزه کشورها با آن مواجه هستند، نادیده می‌گیرند. برای مثال، این مشارکت‌ها نتوانسته‌اند تشخیص دهند که دوقطبی‌سازی صنعتی در بین کشورها و درون کشورها، پایداری اجتماعی و اقتصادی را تهدید می‌کند یا آنها تاثیرات منفی‌ای را که شکستن پیوند سود-سرمایه‌گذاری در شرکت‌ها بر سرمایه‌گذاری، بهره‌وری و نوآوری می‌گذارد، نادیده گرفته‌اند.
دوم و در رابطه با موضوع قبلی، سیاست صنعتی عمدتا به‌عنوان یک مشکل «فنی» یا «شکست بازار» با توجه کم یا بی‌توجهی به اقتصاد سیاسی، ساختار حل و فصل سیاسی و تحول تولید در بخش‌ها و کشورهای خاص شکل گرفته است. در نتیجه، اولویت‌های هدف متفاوت دولت‌ها در کشورهای مختلف و امکان‌پذیری‌های متفاوت انواع خاصی از دگرگونی ساختاری در کشورهای مختلف اغلب مورد سوءبرداشت قرار گرفته است. در نتیجه برنامه‌های ساده «حکمرانی خوب» و «محیط تجاری خوب» جایگزین درک پویایی‌های اقتصاد سیاسی نهادی در زمینه‌های خاص شده‌اند. در نهایت، مباحث‌اخیر در حوزه سیاست صنعتی، جاه‌طلبی ارائه یک چارچوب سیاست صنعتی یکپارچه را که تغییرات در ساختارها و نهادهای خرد و کلان و پویایی‌های وابسته به زمینه آنها را نشان می‌دهد، از دست داده است.
در نهایت تحول تولید شامل چندین حوزه سیاستی است، از حوزه‌های سنتی طرف عرضه گرفته تا آنهایی که مربوط به مقررات مالی و اقتصاد کلان، دولت رفاه و توسعه نهادی است. عدم توجه به این حوزه‌های سیاستی و روشی که آنها بر تحول تولید تاثیر می‌گذارند (و تحت تاثیر آنها قرار می‌گیرند) یکی دیگر از کاستی‌های مباحث اخیر در بحث سیاست صنعتی است. از نظر آنتونیو اندرونی، بازگشت به یک چارچوب نظری یکپارچه‌تر مبتنی بر اقتصاد سیاسی تطبیقی برای تحلیل و عمل سیاست صنعتی از اهمیت قابل توجهی برخوردار است.
بازگشت به پیوند ساختارها- نهادها- سیاست
سیاست صنعتی در نهایت یک سیاست درباره تولید است. به همین دلیل، شرایط برای سیاست صنعتی موثر را نمی‌توان به اندازه کافی مورد توجه قرار داد، مگر اینکه وارد «جعبه سیاه» سیستم تولید شویم و گزینه‌های سیاستی را که به‌طور ساختاری در آن موجود است، از هم جدا کنیم. این رویکرد باید مبتنی بر بررسی دقیق فرآیندها و قابلیت‌های تولید و تحولاتی باشد که اقدامات سیاست صنعتی می‌توانند در فرآیندها یا بخش‌های خاص ایجاد کنند.
دگرگونی تولید یک فرآیند ساختاری است که حول سازمان‌های مولد متمرکز می‌شود و شامل تعداد زیادی از سازمان‌های شبکه‌ای و سایر نهادها می‌شود برای مثال، آنهایی که بر تامین مالی سرمایه‌گذاری‌های مولد تمرکز می‌کنند یا آنهایی که از توسعه مهارت‌ها و افزایش مقیاس فناوری حمایت می‌کنند. بنابراین این سازمان‌ها و موسسات مولد بخشی از یک سیستم تولیدی گسترده‌تر، یعنی آرایش چند لایه‌ای از وابستگی‌های متقابل بین واحدهای تولیدی هستند. این واحدهای تولیدی را می‌توان در سطوح مختلف تجمیع تجزیه و تحلیل کرد و با انجام این کار، وابستگی‌های متقابل متعدد در داخل کارگاه (یا موسسه) فردی و همچنین بین شبکه‌های واحدهای تولیدی در داخل و بین صنایع را می‌توان با ابزارهای سیاستی مناسب شناسایی کرد و مورد بهره‌برداری قرار داد.
این وابستگی‌های متقابل مهم از یک سیستم صنعتی به سیستم دیگر متفاوت است؛ به‌ویژه با توجه به ساختار سلسله‌مراتبی کلی که این پیوندها ایجاد می‌کنند. در نتیجه این تفاوت‌های ساختاری، سیستم‌های اقتصادی مختلف به اقدامات سیاست صنعتی یکسان واکنش بسیار متفاوتی نشان خواهند داد. اقدامات سیاستی که باعث دگرگونی صنعتی و رشد صنعتی در موارد خاص می‌شود، ممکن است در موارد دیگر بی‌اثر یا حتی معکوس باشد.
پیوندهای افقی پویایی‌های ساختاری را برجسته می‌کند که ویژگی‌های برجسته آن تغییر در ویژگی‌های فرآیندهایی است که ورودی‌های میانی را به یکدیگر تحویل می‌دهند و تحولات در نوع وابستگی متقابل بین آن فرآیندها در یک فضای تولید خاص است. تغییر از یک ماتریس از وابستگی‌های متقابل به ماتریس دیگر در یک سیستم تولیدی که در معرض دسترسی محدود به منابع غیرتولیدی مانند زمین است، نمونه‌ای دیگر است و حداقل از زمان تحلیل مالتوس و ریکاردو از بازده کاهشی، به آن پرداخته شده است. بنابراین، از منظر ساختارگرایانه، سیاست صنعتی با هدف تغییر ساختار صنعتی و پیکربندی سازمانی سیستم تولید و در نتیجه قرار دادن اقتصاد در مسیری امکان‌پذیر برای تحول ساختاری است. با این حال، سیاست صنعتی همچنین درباره مدیریت فرآیند پیچیده ایجاد و تغییر نهادی است که هر فرآیند تحول ساختاری را همراهی می‌کند.
در واقع، توسعه نهادی و اعمال نظارت در اجرای هر سیاست صنعتی حیاتی است. برای مثال، سیاست‌های فناوری مستلزم ایجاد نهادهای فناوری میانی، تنظیم استانداردها و ایجاد آژانس‌های هماهنگ‌کننده برای همسو کردن اقدامات سازمان‌های مربوطه است. سیاست‌های مهارتی بدون هماهنگی کافی بین نهادهای آموزش حرفه‌ای و سازمان‌های تولیدی وجود نخواهد داشت. سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت سرمایه‌بر (از جمله سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی) بدون موسسات تامین مالی تخصصی مانند بانک‌های توسعه امکان‌پذیر نخواهد بود. در نهایت، بانک‌های مرکزی و سایر موسسات مدیریت اقتصاد کلان برای اطمینان از اینکه اقتصاد در مسیر تحول پایدار باقی می‌ماند، حیاتی هستند.
بنابراین پیوند بین ساختارها و نهادها و شیوه‌ای که سیاست‌ها بر هر یک از آنها تاثیر می‌گذارند، در تحلیل سیاست صنعتی نقش محوری دارد. این پیوند ساختار-نهاد-سیاست در نهایت توسط پویایی‌های خاص اقتصاد سیاسی و پویایی‌های اقتصادی یک کشور، منطقه یا بخش خاصی از اقتصاد شکل می‌گیرد. این پویایی از توزیع ارزش بین کارگران، مدیران و سهامداران در داخل بنگاه‌ها تا شیوه‌ای را که در آن سیاست‌های صنعتی به نفع گروه‌ها یا بخش‌ها در مقابل سایرین است، دربرمی‌گیرد. دگرگونی تولید مستلزم پویایی‌های اقتصاد سیاسی است که دائما توزیع منافع، انگیزه‌ها و منابع را تغییر می‌دهد.
چارچوب فوق توجه را به نیاز به رویکردی جدید در سیاست صنعتی جلب می‌کند که باید از مفروضات پیشینی درباره مطلوبیت و اثربخشی ابزارهای سیاستی مورد استفاده فاصله گرفته و به پیوندهای پیچیده ساختارها، نهادها و سیاست‌ها توجه کند. در یک زمینه خاص (خواه کشور باشد، خوشه‌ای از صنایع، یا صنایع منفرد). در تحلیل این پیوندها، سه موضوع زیر از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
اولا، باید پذیرفت که سیاست صنعتی را فقط می‌توان «در چارچوب»، یعنی با تحلیل ویژگی‌های ساختاری، سازمانی، نهادی و اقتصادی سیاسی نظام‌های تولیدی در یک کشور یا منطقه خاص و چگونگی تغییر این ویژگی‌ها در طول زمان درک کرد. این به آن معناست که بحث سیاست صنعتی نمی‌تواند به سادگی بر روندهای کلی فناوری جهانی و گمانه‌زنی‌های نظری انتزاعی متمرکز شود. تحقیقات سیاست صنعتی باید به تجزیه و تحلیل ساختارهای تولیدی زمینه محور، از جمله نحوه عملکرد سازمان‌ها و عملکرد نهادها و اینکه چگونه این فرآیندها تحت تاثیر پویایی اقتصاد سیاسی قرار می‌گیرد، متمرکز شود.
دوم، سیاست صنعتی را می‌توان از منظر مقایسه‌ای بهتر ارزیابی کرد؛ یعنی با مقایسه تجربیات کشورها در مراحل مشابه توسعه و همچنین از طریق کشف مجدد موارد تاریخی. اتخاذ یک چشم‌انداز اقتصاد سیاسی تطبیقی در شناسایی ویژگی‌های یک زمینه خاص حیاتی است. درحالی‌که زمینه جهانی در طول زمان تغییر می‌کند و درحالی‌که کشورهای مختلف دارای تاریخچه‌های متفاوتی هستند، تحلیل‌های اقتصاد سیاسی تطبیقی به چارچوب‌بندی و گسستن وابستگی‌های متقابل حیاتی که ساختارها، نهادها و سیاست‌ها را در زمینه‌های مختلف و در برهه‌های مختلف تاریخ جهانی پیوند می‌دهند، کمک خواهد کرد.
سوم، تحلیل‌های سیاست صنعتی را نمی‌توان به یک مشکل فنی صرف در چارچوب اقتصاد بازار تقلیل داد. سیاست صنعتی در نهایت به تولید به‌عنوان ساختار اصلی زندگی مشترک در چارچوب اقتصاد سازمانی می‌پردازد. این به آن معناست که سازمان‌های تولیدی -نه بازارها- ساختارهای اصلی هستند که سیاست و جامعه در آنها تعبیه شده‌اند و بنابراین، حاکمیت این سازمان‌ها و سیستم‌ها در تضمین بازتولید، فراگیری و پایداری آنها حیاتی است.
