درآمدهای دولت از افزایش نرخ ارز

نرخ ارز در بودجه 97 حدود سه‌هزارو 800 تومان در نظر گرفته شده بود و امسال با جهش یکباره نرخ ارز، هر دلار در بازار آزاد 17 هزار تومان نیز قیمت‌گذاری شده و از طرفی قیمت هر بشکه نفت پیش‌بینی‌شده از 55 دلار به حدود 80 دلار رسیده است.

به گزارش شرق، مجموع این تغییرات معادلات بودجه امسال را برهم ریخته و در کنار تمامی بحران‌های شکل‌گرفته در بازار کالا و خدمات، برای دولت مازاد منابع به همراه داشته است.

محمدتقی فیاضی، کارشناس اقتصادی در دو سناریو میزان مازاد منابع بودجه امسال را برآورد کرده است.

چنانچه ارز موردنیاز برای کالاهای اساسی و ضروری حداکثر 18 ‌میلیارد دلار باشد، 18‌ میلیارد دلار با نرخ 42‌ هزار ریال و مابقی با نرخ صد‌هزارریالی محاسبه خواهد شد، در این صورت در سناریوی اول مجموع منابع از محل صادرات نفت‌ خام و میعانات سهم دولت 159 ‌هزار‌ میلیارد تومان و در سناریوی دوم سهم دولت 125 ‌هزار‌ میلیارد تومان خواهد شد.

او معتقد است، چنانچه دولت نخواهد مازاد منابع را به حساب ذخیره ارزی واریز کند، باید لایحه متمم بودجه را به مجلس تقدیم کند. در ادامه متن کامل تحلیل محمدتقی فیاضی از تأثیر نوسانات ارز بر بودجه امسال و سال آینده را می‌خوانید.

تغییرات بودجه دولت با جهش بهای دلار و نفت
بودجه کل کشور متشکل از دو جزء اساسی است: بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی. بودجه عمومی دولت خود دارای دو جزء منابع و مصارف عمومی و درآمدهای اختصاصی دستگاه‌هاست. معمولا یک‌سوم بودجه کل کشور بودجه عمومی دولت و دوسوم دیگر بودجه شرکت‌های دولتی است.

در قانون بودجه سال 1397 منابع عمومی دولت 386 ‌هزار‌ میلیارد تومان، درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها 57‌ هزار ‌میلیارد تومان و بودجه شرکت‌های دولتی (شامل بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت) 839‌ هزار ‌میلیارد تومان تعیین شده است. در منابع عمومی دولت 101‌ هزار ‌میلیارد تومان مربوط به سهم دولت از فروش نفت‌خام و میعانات گازی است. بنابراین این بخش از منابع عمومی دولت به‌طور مستقیم تحت‌تأثیر نوسانات ارز قرار می‌گیرد. حدود 65 درصد بودجه شرکت‌های دولتی مربوط به شرکت‌های حوزه نفت و گاز است.

بنابراین تغییرات نرخ ارز بر این شرکت‌ها به‌طور مستقیم مؤثر است. از طرف دیگر حدود 80 درصد مالیات پرداختی شرکت‌ها مربوط به شرکت‌های حوزه نفت و گاز و حدود 68 درصد از 50 درصد سود ویژه پرداختی نیز مربوط به همین شرکت‌هاست.

بنابراین نوسانات نرخ ارز به‌طور غیرمستقیم منابع عمومی دولت را نیز تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. ازآنجاکه سود و مالیات شرکت‌ها ناشی از درآمدهای عملیاتی است و مشخص نیست با تغییر نرخ ارز در سمت هزینه‌های آنها چه اتفاقی می‌افتد، بنابراين پرداختن به بودجه شرکت‌ها و محاسبه تأثیر نرخ ارز بر درآمدها و هزینه‌ها مشکل است. بنابراین در ادامه به تغییرات بودجه دولت بر اثر نوسانات نرخ ارز اکتفا می‌کنیم.

خطر تکرار پیش‌خورکردن عواید نفتی
در قانون بودجه سال 1397 مقدار صادرات 2/5میلیون بشکه در روز، قیمت هر بشکه نفت 55 دلار و نرخ تسعیر ارز سه‌هزارو 500 تومان در نظر گرفته شد (البته محاسبات نشان می‌دهد این نرخ سه‌هزارو 800 تومان در نظر گرفته شده است). با کسر سهم شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی، سهم دولت از صادرات نفت و میعانات برابر 53/5 درصد می‌شود.

با درنظرگرفتن فروض فوق سهم دولت از صادرات نفت و میعانات گازی که در ردیف 210100 بودجه قرار می‌گیرد برابر 101‌ هزار ‌میلیارد تومان می‌شود (با احتساب فروش میعانات به پتروشیمی داخلی). آن‌چیزی که در بودجه تصویب می‌شود، سهم ریالی دولت از صادرات نفت است و فروض فوق تنها برای اطلاع از نحوه محاسبه عدد فوق و راستی‌آزمایی آن اعلام می‌شود اما این فروض تصویب نمی‌شود.

معنی این حرف این است که اگر قیمت نفت‌ خام نصف شد اما صادرات نفت کشور دو برابر شد، رقم 101‌ هزار‌ میلیارد تومان مصوب تغییری نمی‌کند و بنابراين وضعیت بودجه نیز تغییری نخواهد کرد. اما اگر مقدار صادرات و قیمت نفت تغییری نکرد اما نرخ تسعیر ارز دو برابر شد، عواید حاصل از صادرات نیز دو برابر می‌شود.

در این صورت طبق قانون باید مازاد عواید به حساب ذخیره ارزی واریز شود اما اگر دولت بخواهد از این مازاد استفاده کند، باید لایحه متمم بودجه به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. البته تجربه سال‌های گذشته دولت بدون مجوز مجلس بیش از سقف مجاز و مصوب از منابع عمومی استفاده کرده است. به‌عنوان مثال در برخی سال‌ها عواید نفتی را پیش‌خور کرده (مانند سال‌های 1394 و 1395) یا بیش از سقف مصوب اسناد خزانه به فروش رسانده است (مانند سال 1396).

دولت ارز نفتی را با کدام نرخ فروخت؟
در سه‌ماهه اول سال جاری 88‌ هزار ‌میلیارد تومان منابع عمومی حاصل شده که متشکل از 26 ‌هزار‌ میلیارد تومان درآمدهای عمومی (شامل 22‌ هزار ‌میلیارد تومان مالیات)، 32‌ هزار‌ میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (که تقریبا به‌طور کامل مربوط به عواید نفتی بوده) و 29‌ هزار ‌میلیارد تومان واگذاری دارایی‌های مالی بوده است. دولت در این مدت سه‌ماهه 59‌ هزار ‌میلیارد تومان صرف اعتبارات هزینه‌ای و 23‌ هزار ‌میلیارد تومان صرف طرح‌های عمرانی کرده است (تفاوت در منابع و مصارف عمومی ناشی از استفاده از تنخواه خزانه است).

در بین اجزای منابع عمومی درآمدها 48 درصد، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای 119 درصد و واگذاری دارایی‌های مالی 180 درصد رقم مصوب محقق شده است. مالیات‌ها نیز 62 درصد و منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی 127 درصد رقم مصوب محقق شده است. با توجه به گزارش‌های بین‌المللی مقدار صادرات ایران بسیار بیشتر از 2/5 ‌میلیون بشکه و قیمت نفت نیز حداقل 65 دلار بوده است.

بنابراین افزایش عواید صادراتی دولت از این محل قطعی است اما مشخص نیست که دولت ارز حاصل را به چه قیمتی در بازار به فروش رسانده است؟ (سه‌هزارو 800 یا بیشتر). در بین مصارف نیز هزینه‌های جاری 78 درصد، اعتبارات عمرانی 143 درصد رقم مصوب عملکرد داشته است. تملک دارایی‌های مالی هم عملکردی نداشته است.

افزایش پرداخت‌های عمرانی در سه‌ماهه اول سال هرچند به ظاهر تصویر مثبتی ارائه می‌دهد اما احتمالا این امر ناشی از واگذاری اسناد خزانه به پیمانکاران طرح‌های عمرانی بابت مطالبات آنها در سال‌های قبل بوده است. درصورتی‌که سازمان برنامه‌و‌بودجه اسناد خزانه به پیمانکاران واگذار کرده باشد، این پرداخت نه در زمره پرداخت‌های عمرانی بلکه باید به‌عنوان بازپرداخت بدهی‌های دولت (در ردیف تملک دارایی‌های مالی) منظور شود.

تلاطم اساسی در نرخ تسعیر ارز
قانون بودجه سال 1397 در سال قبل با فرض تداوم برجام تهیه و تصویب شد. اما در سال جاری و با خروج آمریکا از برجام شرایط تغییر کرده است. چشم‌انداز فروش نفت چندان روشن نیست، درعین‌حال قیمت‌‌های جهانی نفت افزایش پیدا کرده و نرخ تسعیر ارز دچار تلاطم اساسی شده است.

از حیث تأثیر این متغیرها بر بودجه دولت، از یک‌سو عواید ارزی دولت در معرض تهدید قرار گرفته و از سوی دیگر برخی فروض بودجه به‌نفع دولت تغییر پیدا کرده است. با اعمال تغییرات صورت‌گرفته در فروض محاسباتی، بودجه دولت نیز دچار تغییر خواهد شد.

منابع عمومی از سه جزء اصلی تشکیل شده و ارقام مصوب آن در قانون بودجه سال 1397 به شرح زیر است:
- درآمدهای عمومی (شامل مالیات‌ها و عوارض): 215 ‌هزار ‌میلیارد تومان
- واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش نفت و اموال): 108‌ هزار ‌میلیارد تومان
- واگذاری دارایی‌های مالی (فروش اسناد خزانه اسلامی، وام و نظایر آن): 63‌ هزار ‌میلیارد تومان
بنابراین در مجموع منابع عمومی دولت در سال 1397 برابر 386 ‌هزار ‌میلیارد تومان است.

برخی از فروض محاسباتی قانون بودجه که تغییر کرده به شرح زیر است:
- قیمت نفت با بشکه‌ای 55 دلار بسته شد، در‌حالی‌که قیمت نفت تا به امروز 65 دلار بوده و به نظر می‌رسد تا پایان سال نیز قیمت نفت کمتر از این نباشد.
- نرخ تسعیر ارز در قانون بودجه 38 هزار ریال در نظر گرفته شد، درحالی‌که امسال با نرخ رسمی 42‌ هزار ریال و غیررسمی بیش از صد‌هزار ریال است.
- صادرات نفت‌خام و میعانات گازی به میزان 2/5میلیون بشکه در روز در نظر گرفته شده بود اما در ماه‌های ابتدایی سال به بیش از 2/7 ‌میلیون بشکه در روز افزایش یافته است.
چنانچه ارقام بودجه را با فروض جدید بازنویسی کنیم، تغییرات بودجه عمومی به شرح زیر است:
- نرخ تسعیر ارز 42 هزار ریال (برای ارز مورد نیاز برای واردات کالاهای ضروری) و قیمت آزاد آن (صد‌هزار یا هرچه در بازار فروخته شد) منظور شود.
- قیمت نفت 65 دلار برای هر بشکه منظور شود
- صادرات نفت و میعانات گازی:

سناریوی اول: چنانچه برای پنج ماه اول سال معادل 2/7 ‌میلیون بشکه در روز، برای دو ماه بعد دو‌میلیون بشکه در روز و برای پنج ماه آخر سال 1/5میلیون بشکه در روز صادرات در نظر بگیریم به‌طور میانگین 2/08میلیون بشکه در روز صادرات برای کل سال خواهیم داشت که نسبت به رقم پیش‌بینی‌شده در قانون با 420‌ هزار بشکه در روز کسری روبه‌رو هستیم. بنابراین دولت با کاهش منابع ارزی در قسمت واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مازاد ریالی آن روبه‌رو خواهد شد. با اعمال فروض جدید سهم دلاری دولت از عواید حاصل از صادرات نفت از 28/8 ‌میلیارد دلار به حدود 26/401 ‌میلیارد دلار کاهش خواهد یافت.

سناریوی دوم: فروض مشابه سناریوی اول و فقط فروش نفت در پنج ماه آخر سال به یک‌ میلیون بشکه کاهش یابد. در این صورت نسبت به رقم پیش‌بینی‌شده در قانون با 625‌ هزار بشکه در روز کسری روبه‌رو هستیم. در این سناریو سهم دلاری دولت از عواید حاصل از صادرات نفت از 28/8 میلیارد دلار به حدود 23/799 ‌میلیارد دلار کاهش خواهد یافت. چنانچه ارز مورد نیاز برای کالاهای اساسی و ضروری حداکثر 18‌میلیارد دلار باشد، 18‌میلیارد دلار با نرخ 42 هزار ریال و مابقی با نرخ آزاد صد‌هزار ریالی محاسبه خواهد شد، در این صورت در سناریوی اول مجموع منابع از محل صادرات نفت‌خام و میعانات سهم دولت 159 ‌هزار ‌میلیارد تومان و در سناریوی دوم سهم دولت 125 ‌هزار ‌میلیارد تومان خواهد شد.

درصورتی‌که دو جزء دیگر منابع عمومی یعنی درآمدهای عمومی و واگذاری دارایی‌های مالی را ثابت در نظر بگیریم، دولت در سناریوی اول 52‌ هزار‌میلیارد تومان و در سناریوی دوم 24‌ هزار ‌میلیارد تومان منابع مازاد خواهد داشت.

چنانچه دولت در سایر اجزای منابع عمومی، یعنی درآمدهای عمومی و واگذاری دارایی‌های مالی با عدم تحقق روبه‌رو شود، یا می‌تواند با صرفه‌جویی در هزینه‌های جاری این عدم تحقق را جبران کند و در نتیجه مازاد منابع را صرف بازپرداخت بدهی دولت به بخش خصوصی شامل پیمانکاران، بانک‌ها و مؤسسات خصوصی، کارکنان و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی خصوصی به‌ترتیب اولویت (مثلا پیمانکاران طرح‌های عمرانی با اولویت اصلی، پرداخت پاداش بازنشستگان با اولویت دوم و...) کند. حتی درصورتی‌که دولت نتواند در هزینه‌های جاری خود صرفه‌جویی کند و مازاد منابع جبران عدم تحقق سایر اجزای منابع عمومی را بکند، باید انتظار داشت که اعتبارات طرح‌های عمرانی (60‌هزار‌میلیارد تومان) به‌طور‌کامل محقق شود.

دولت برای هزینه‌کرد منابع آزاد لایحه متمم بدهد
درهرصورت چنانچه دولت قصد اعمال تغییرات فوق را در قانون بودجه داشته باشد و نخواهد مازاد منابع را به حساب ذخیره ارزی واریز کند، باید لایحه متمم بودجه را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.

شاید گفته شود نرخ تسعیر 10‌هزار تومانی یا بازار آزاد برای تبدیل ارز حاصل از صادرات غیرمنطقی است، در جواب باید گفت فارغ از تأمین کالاهای اساسی که گفته شد با نرخ چهار‌هزارو 200 تومانی محاسبه شود، در نظر گرفتن هر نرخی به‌جز نرخ بازار برای افرادی که قصد خروج سرمایه‌های خود از کشور را دارند، اعطای رانت به این افراد از جیب مردم کشور است.

انتقال بن‌بست بودجه به سال‌های بعد
افزایش هرازگاهی نرخ ارز نجات‌دهنده صوری بودجه است و بن‌بست بودجه را به سال‌های بعد منتقل می‌کند؛ اما اینکه در تسلسل تورم و افزایش منابع دولت از این محل، عاقبت کار به ‌نفع دولت ختم شود، محل تردید جدی است. با این نرخ ارز، بستن بودجه سال 1398 به‌صورت حداقلی برای دولت کار سختی نیست. البته برای توصیه‌هایی که تاکنون مطرح شده مانند کاهش وابستگی بودجه به نفت، اخذ مالیات‌ها از بنیادها و نهادهای مختلف، تشکیل پرونده مالیاتی برای آحاد جامعه، جلوگیری از قاچاق و شفاف‌سازی فعالیت‌های اقتصادی به‌منظور تأمین هزینه‌های دولت صرفا از طریق اخذ مالیات و موارد دیگر نیز گوش شنوایی وجود نداشته است.

علوم اقتصادی مبتنی بر یک‌سری از فرض‌ها یا واقعیات (بدیهیات) است. مهم‌ترین یا اصلی‌ترین آنها این است که انسان موجودی عقلانی است که با هدف حداکثرکردن سود خود در جامعه فعالیت می‌کند. این انسان‌ها در سطح خرد منابع کمیاب را به خواسته‌ها و نیازهای نامحدود خود اختصاص می‌دهند. در سطح کلان نیز دولت به نمایندگی از مردم همین وظیفه را انجام می‌دهد. بعدها این مفاهیم توسعه پیدا کرد و مفاهیمی مانند نهادها و به‌تازگی سرمایه اجتماعی برجسته شد و اهمیت پیدا کردند. قوام و شیرازه اجتماع انسان‌ها سرمایه‌های اجتماعی است. دولت بدون پشتوانه سرمایه‌های اجتماعی نه قادر به اخذ مالیات و جلوگیری از قاچاق و نه قادر به برقراری عدالت اقتصادی و اجتماعی است. دولت بدون سرمایه اجتماعی توان سروسامان‌دادن به مشکلات ازجمله مشکلات بودجه‌ریزی کشور را ندارد.

در اینکه سرمایه اجتماعی کشور آسیب دیده، شکی نیست. هم مطالعات تجربی انجام شده و هم شواهد آن موجود است. یکی از این شواهد کاهش ارزش پول کشور از 10 تومان در برابر هر دلار آمریکا در ابتدای انقلاب به 17‌ هزار تومان در روزهای فعلی است. یکی از تعابیر این موضوع این است که افراد کشور مدام در حال تبدیل ریال به دلار و خارج‌کردن آن از کشور بوده‌اند.

دولت بدون پشتوانه مردم (سرمایه‌های اجتماعی) نمی‌تواند مشکلات را حل کند. همان‌طورکه سرمایه‌های اجتماعی یک‌روزه از دست نرفته، یک‌روزه نیز به دست نخواهد آمد. روند دهه‌های اخیر در جهت کاهش سرمایه اجتماعی بوده است. بازیابی سرمایه اجتماعی و برگرداندن اعتمادبه‌نفس مردم مستلزم معکوس‌شدن روندهای قبلی است.

حالت بینابینی وجود ندارد: یا ادامه سیاست‌های موجود یا تغییر سیاست‌های فعلی. تازمانی‌که به‌طور رسمی چنین تغییراتی اعلام نشود و مردم به مدت چند سال این تغییر سیاست‌ها را به‌طور ملموس مشاهده نکنند، انتظار بازیابی سرمایه اجتماعی و در نتیجه بهبود شاخص‌های اقتصادی و اجتماعی (مانند اصلاح نظام بودجه‌ریزی، تقویت پول ملی، افزایش رشد اقتصادی پایدار، افزایش اشتغال، کاهش فقر و نابرابری و...) غیرواقعی و نامعقول است.